II OSK 1000/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska /spr./ Sędziowie Andrzej Jurkiewicz Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B i W. G., E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 891/04 w sprawie ze skarg B. i W. G., E. S. , J. i M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 891/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi B. i W. G., E. S., J. i M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż Kolegium z dnia [...] nr [...]. Decyzjami tymi Samorządowe Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, czego skarżący domagali się wnioskami z lutego 2004 r. Decyzji o warunkach zabudowy skarżący zarzucali rażące naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który teren lokalizacji stacji telefonii określał symbolem RL – lasy i dolesienia – dopuszczając co prawda prowadzenie tras infrastruktury technicznej, ale tylko w przypadku braku możliwości innego przebiegu, a taka okoliczność nie była badana przez Wójta, co czyni decyzję tę nieważną jako sprzeczną z ustaleniami planu. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie warunków zabudowy dla stacji bazowej telefonii komórkowej z pominięciem ustalenia braku możliwości innego przebiegu, nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), skoro plan dopuszcza funkcje tras infrastruktury technicznej. Zastrzeżenie planu co do dopuszczalności lokalizacji takich obiektów w przypadku braku innych możliwości lokalizacji ich nie wyklucza, a tylko taki wniosek – zdaniem Sądu – pozwoliłby na uznanie sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z planem i w konsekwencji stwierdzenie jej nieważności. Wojewódzki Sąd podkreślił, że pominięcie przez Wójta czynności polegających na ustaleniu braku możliwości innego usytuowania stacji telefonii komórkowej było naruszeniem planu miejscowego, ale nieposiadającym cechy rażącego, tym samym decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności nie naruszała prawa. B. i W. G. oraz E. S., reprezentowani przez adwokata, wnieśli skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego zmiany i poprzedzających go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...], bądź uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucili wyrokowi: – naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację art. 46a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) zmierzającą do stwierdzenia, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, według funkcji dopuszczalnej warunkowo, oznaczonej w niniejszym planie zagospodarowania przestrzennego, bez zbadania warunków dopuszczalności tej funkcji, nie stanowi o sprzeczności decyzji z planem zagospodarowania przestrzennego, – naruszenie prawa procesowego, poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P., mimo sprzeczności wymienionej decyzji z planem zagospodarowania przestrzennego, co z mocy art. 46a ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o nieważności decyzji. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bez przeprowadzenia postępowania w zakresie zbadania innych możliwości, lokalizacja stacji telefonii jest naruszeniem jasno wyeksponowanego warunku planu zagospodarowania przestrzennego, zatem rażąco narusza prawo zaprzeczając elementom normy prawnej statuującej ten warunek. Zdaniem skarżących, za ich wnioskiem przemawia treść art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym jeżeli decyzja obarczona jest błędem sprzeczności – każdej sprzeczności – z planem zagospodarowania przestrzennego, jest w mocy tego przepisu nieważna, zatem jej istnienie nie da się pogodzić z działaniem praworządnego organu. Skarżący stwierdzili, że przepis art. 46a ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym został całkowicie pominięty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sad Administracyjny jest związany granicami skargi, z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, co oznacza, że Sąd ten może się poruszać tylko w ramach zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej. Podstawy skargi kasacyjnej zawiera art. 174 P.p.s.a. i są nimi: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie prawa procesowego, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Jak z przepisu tego wynika, zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię może dotyczyć tylko takiego przepisu, do którego Wojewódzki Sąd Administracyjny się odniósł w zaskarżonym wyroku i który podlegał interpretacji, zaś zarzut niewłaściwego zastosowania powinien wskazywać przepis, który Sąd ten stosował choć nie powinien był, gdyż nie miał on w sprawie zastosowania lub odwrotnie, którego Sąd nie zastosował chociaż należało to uczynić. Z kolei, jeśli idzie o naruszenie przepisów postępowania, to skarga kasacyjna powinna wskazywać przepisy tego aktu prawnego, według którego toczy się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, gdyż tylko te przepisy mogły zostać przez Sąd naruszone. Przytoczone podstawy powinny zostać uzasadnione, gdyż z mocy art. 176 P.p.s.a. jednym z niezbędnych elementów skargi kasacyjnej tworzącym całość, jest przytoczenie podstaw skargi i ich uzasadnienie. Tylko taka konstrukcja podstaw skargi kasacyjnej umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę zaskarżonego wyroku w sposób oczekiwany przez wnoszącego skargę kasacyjną, natomiast niniejsza skarga na to nie pozwala. Oceniając zaskarżone decyzje, Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Przepis ten ma rozbudowaną wewnętrzną strukturę, dzieli się bowiem na ustępy i punkty, jednak z przedmiotu sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że chodzi o nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z powodu jej sprzeczności z ustaleniami niniejszego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący bowiem domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] z tego względu, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji stacji bazowej telefonii komórkowej są sprzeczne z planem zagospodarowania z uwagi na niesprawdzenie przez Wójta przed wydaniem decyzji innego wariantu, gdyż plan mówił o dopuszczalności infrastruktury w przypadku braku innych możliwości, a Wojewódzki Sąd pod kątem sprzeczności z planem oceniał sprawę. Kwestię sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z tej przyczyny regulował art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąc, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro w skardze kasacyjnej wskazano naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, to ten przepis, tj. art. 46 ust. 1 pkt 1 powinien zostać przytoczony w jej podstawach. Natomiast w skardze zarzucono naruszenie art. 46a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, który mówi, że nieważna jest decyzja jeżeli nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadkach określonych w art. 13 ust. 1, a decyzja o warunkach została podjęta po postaniu obowiązku jego sporządzenia. Do tego przepisu Wojewódzki Sąd się nie odniósł, nie mógł go zatem błędnie zinterpretować. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z planem zagospodarowania, co powoduje niespójność zarzutu i uzasadnienia. Uzasadnienie bowiem dotyczy art. 46a ust. 1 pkt 1, ale zarzut jego naruszenia nie został postawiony, zaś zarzut naruszenia art. 46a ust. 1 pkt 2, który został przytoczony jako podstawa skargi, nie został uzasadniony. Z powyższych przyczyn zarzut naruszenia prawa materialnego jest nietrafny. Skarga kasacyjna zawiera też zarzut naruszenia prawa procesowego przez niezastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. Pomijając już to, że art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie przewiduje jako charakteru naruszenia przepisów postępowania niezastosowania ich w sprawie, to przytoczenie przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w prawie tym się nie mieściło. Jak powiedziano już wcześniej, Wojewódzki Sąd mógł naruszyć tylko te przepisy postępowania, według których procedował, a takimi są przepisy P.p.s.a., tj. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje natomiast postępowanie przed organami administracji i działanie organów w świetle tego aktu Wojewódzki Sąd oceniał. Wskazanie zatem tylko przepisów k.p.a. bez powiązania z przepisami P.p.s.a., jako naruszenia przepisów postępowania, w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyni ten zarzut chybionym. Wobec powyższego skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a., jako nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw.