II OSK 1001/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1931/07 w sprawie ze skargi Kościoła [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1931/07 po rozpoznaniu skargi Kościoła [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z dnia [...] maja 1961 r. Urząd do Spraw Wyznań na podstawie art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczaniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego orzekł, że nieruchomość ziemska położona w miejscowości Kamienica, o powierzchni około 6,5 ha, zapisana w księdze wieczystej I.w.h. [...] gm. kat. Kamienica w Sądzie Powiatowym w Bielsku-Białej, jako uprzednia własność Towarzystwa Budowlanego "[...]" Sp. z o.o. w Warszawie, stanowiła nieruchomość ziemską związku wyznaniowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 tej ustawy i przeszła na własność Państwa z dniem 23 marca 1950 r. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 1992 r. Minister-Szef Urzędu Rady Ministrów, po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Centralnego Kościoła [...], na podstawie art. 156 ( 1 pkt 2 i art. 158 ( 2 kpa stwierdził, że powyższe orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, przyjmując, że w dacie wejścia w życie ww. ustawy z dnia 20 marca 1950 r. powyższa nieruchomość stanowiła podstawę utrzymania proboszcza Parafii i z tego względu podlegała wyłączeniu spod działania ustawy. Z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych /przekazanie większości gruntów aktem notarialnym w użytkowanie wieczyste rolnikom indywidualnym/, stwierdzono wydanie decyzji z naruszeniem prawa wskazując na prawo do odszkodowania z mocy art. 160 kpa. W tym zakresie nie została wydana decyzja administracyjna, natomiast zawiadomieniem z dnia 12 kwietnia 2006 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 6 stycznia 1992 r. stwierdzającej wydanie orzeczenia Urzędu do Spraw Wyznań z dnia 13 maja 1961 r. z naruszeniem prawa. W kolejnym postępowaniu nadzorczym została wydana decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdzająca z urzędu nieważność ww. decyzji ze względu na to, iż powołane argumenty nie uzasadniały stwierdzenia, że orzeczenie z dnia 13 maja 1961 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczność, że nieruchomość była nieruchomością ziemską związku wyznaniowego jest faktem bezspornym. Jednakże w części dotyczącej stwierdzenia przejścia nieruchomości na własność Państwa orzeczenie nie może być wzruszone, bowiem nie stanowi decyzji administracyjnej, lecz zaświadczenie potwierdzające zaistnienie okoliczności faktycznych przewidzianych w ustawie z dnia 20 marca 1950 r., nie mają więc zastosowania przepisy art. 156 i następne kpa. Ustawa nie przewidywała wydania decyzji administracyjnej nawet o charakterze deklaratoryjnym. Stanowisko to podtrzymał Minister po ponownym rozpoznaniu sprawy stosownie do art. 127 ( 3 kpa. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosi się, że przyczyną wydania zaskarżonej decyzji było zwrócenie się strony o rozpoznanie sprawy wypłacenia odszkodowania, zaś kwestionowane rozstrzygnięcie stwierdzające niezgodność z prawem przejęcia na rzecz Państwa przedmiotowej nieruchomości jest prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną. Sąd podkreślił, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte z urzędu zaś podstawę formalnoprawną tej decyzji stanowił art. 156 ( 1 pkt 2 kpa, wedle którego organ stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej jest zasada wynikająca z art. 16 ( 1 kpa, to jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, zaś w orzecznictwie przyjmuje się zwłaszcza, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyrażanej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności decyzji powinno być zatem poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo w stopniu uzasadniającym takie rozstrzygnięcia a ustalenia te są oparte na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. W ocenie Sądu błędne jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że orzeczenie w zakresie stwierdzenia przejścia nieruchomości na własność Państwa nie może być wzruszone, bowiem nie jest decyzją administracyjną, lecz zaświadczeniem. Zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. decyzją administracyjną orzeka się o tym, czy nieruchomość ziemska posiadała charakter nieruchomości związku wyznaniowego w rozumieniu art. 1 ustawy. Sprawa powinna przy tym być wyjaśniona w takim zakresie, czy przedmiotowa nieruchomość objęta orzeczeniem z 1961 r. stanowiła gospodarstwo rolne proboszcza, które Państwo poręcza pełniącemu tę funkcję duchownemu jako podstawę jego zaopatrzenia, czy też ten warunek nie został spełniony. Jedynie wykazanie, że nieruchomość nie była wyłączona spod działania ww. ustawy, dawało podstawę do wydania takiego jak zaskarżone rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych Funduszu Kościelnego /Dz. U. Nr 9, poz. 87 ze zm./ oraz błędną wykładnię art. 1 i 16 ( 1, art. 77 ( 1 i art. 107 ( 3 kpa oraz art. 1 i 2 ( 1 Kodeksu postępowania cywilnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż Sąd pierwszej instancji powołując zasadę trwałości decyzji administracyjnej /art. 16 ( 1 kpa/ błędnie odnosi ją do kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji, zamiast do decyzji z dnia [...] maja 1961 r. stwierdzającej, iż przedmiotowa nieruchomość była objęta ustawą z dnia 20 marca 1950 r. Według wnoszącego skargę kasacyjną sugerowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego jest zbędne, nie może bowiem doprowadzić do nowych ustaleń prawnych, gdyż powyższa ustawa nie przewidywała wydawania deklaratoryjnych decyzji o przejęciu nieruchomości, których dotyczyła zaś podstawą do dokonania wpisów w księgach wieczystych były zaświadczenia wydawane przez organy administracji. Jeżeli strona skarżąca uważa, że nieruchomość nie podlegała przejęciu na podstawie wymienionej ustawy, to wszelkie roszczenia w tym względzie mogłyby być kierowane przeciwko prawidłowości wpisu w księdze wieczystej w trybie postępowania przed sądem powszechnym i tylko sąd powszechny, a nie organ administracji, mógłby w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej rozstrzygnąć o skuteczności przejęcia nieruchomości /por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2000 r. sygn. akt IV SA 1372/98/. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie kwestionowana była decyzja organu centralnego stwierdzająca nieważność decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym /stwierdzająca wydanie kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa ze względu na wywołanie tą decyzją nieodwracalnych skutków prawnych/. Kwestionowana decyzja z dnia 13 maja 1991 r. orzekała o tym, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła nieruchomość ziemską w rozumieniu cytowanej ustawy z dnia 20 marca 1950 r. i jako taka podlegała przejęciu na rzecz Państwa, czyli innymi słowy podpadała pod regulację tej ustawy. Przepis art. 4 ust. 4 tej ustawy stanowi, iż o tym, czy nieruchomość ziemska posiada charakter nieruchomości związku wyznaniowego w rozumieniu ust. 1 zawierającego definicję nieruchomości ziemskich związku wyznaniowego ustaloną dla potrzeb danej regulacji, orzeka wskazany organ administracji publicznej. Także o tym, czy nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne proboszcza /ust. 2 art. 4/ orzeka ustalony ustawą organ administracji publicznej. W uchwale z dnia 20 stycznia 1961 r. sygn. akt III CO 11/61 Sąd Najwyższy opowiedział się za tym, że rozpoznanie zagadnienia, czy dana nieruchomość ma charakter nieruchomości związku wyznaniowego w rozumieniu przepisu art. 1 ww. ustawy o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki nie należy do właściwości sądów. Takie brzmienie wymienionych przepisów art. 4 ww. ustawy oraz przytoczone stanowisko Sądu Najwyższego dobitnie świadczy o tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku wyraził prawidłowy pogląd, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, iż tylko po jednoznacznym wykazaniu, iż przedmiotowa nieruchomość podpadała pod przepisy tej ustawy i w związku z tym została prawidłowo przejęta na rzecz Państwa, możliwe byłoby stwierdzenie nieważności decyzji będącej przedmiotem kontroli zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją. Nie można przy tym podzielić zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych Funduszu Kościelnego /Dz. U. Nr 9, poz. 87 ze zm./ oraz błędną wykładnię art. 1 i 16 ( 1, art. 77 ( 1 i art. 107 ( 3 kpa oraz art. 1 i 2 ( 1 Kodeksu postępowania cywilnego, wobec niewłaściwego położenia akcentu na zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz błędnego przyjęcia, iż sprawa podlegała załatwieniu w drodze administracyjnej. Jak to już wyżej podano, właśnie droga administracyjna została ustawowo w takiej jak niniejsza ustalona i przyjęta dla wydania decyzji z dnia 13 maja 1960 r. Jeżeli przy tym w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym tej decyzji ustalono, że została ona wydana w sytuacji, gdy nieruchomość ziemska, której sprawa dotyczy, nie podpadała pod przepisy ustawy jako podlegająca przejęciu na rzecz Państwa, to oczywiście słusznie Sąd pierwszej instancji przypisał tej decyzji przymiot podlegającej ochronie z art. 16 ust. 1 kpa statuującego zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.