I SA/Wa 1931/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie sędzia WSA Maria Tarnowska asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2008 r. sprawy ze skargi Kościoła [...] w Rzeczypospolitej Polskiej z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku z dnia 24 stycznia 2007 r. Kościoła [...] w Rzeczypospolitej Polskiej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Urząd do Spraw Wyznań orzeczeniem z dnia [...] maja 1961 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego orzekł, że nieruchomość ziemska położona w miejscowości K., o powierzchni około [...] ha, zapisana w księdze wieczystej [...] gm. kat. K. w Sądzie Powiatowym w B., jako uprzednia własność Towarzystwa Budowlanego "[...]" Sp. z o.o. w W., stanowiła nieruchomość ziemską związku wyznaniowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 tej ustawy i przeszła na własność Państwa z dniem 23 marca 1950 r. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 1992 r. Minister-Szef Urzędu Rady Ministrów, po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Centralnego Kościoła [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził, że orzeczenie Urzędu do Spraw Wyznań z dnia [...] maja 1961 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że nie zostały dokonane stosowne ustalenia co do tego jaką funkcję gospodarczą w strukturze Unii Zborów [...] pełniła przejęta nieruchomość. W ocenie Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. w miejscowości K. istniało Seminarium Duchowne Unii Zborów [...] oraz Parafia (Zbór) tego Kościoła, którego jedynym źródłem dochodu było około 6-hektarowe gospodarstwo rolne położone w sąsiedztwie Seminarium i Parafii, stanowiące podstawę utrzymania proboszcza tej Parafii, które z tego względu podlegało wyłączeniu spod działania ustawy z dnia 20 marca 1950 r. Z tego powodu organ nadzoru stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] maja 1961 r., a z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przekazaniem większości przedmiotowych gruntów, z zachowaniem formy aktu notarialnego, w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat rolnikom indywidualnym stwierdził wydanie zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem prawa oraz wskazał na prawa strony wynikające z treści ówcześnie obowiązującego art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kościół [...], pismem z kwietnia 1992 r. zwrócił się do Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów, z prośbą o rozpatrzenie sprawy odszkodowania w związku z wydaniem orzeczenia Urzędu do Spraw Wyznań z dnia [...] maja 1961 r. z rażącym naruszeniem prawa, jednak sprawa ta nie została rozpatrzona. Natomiast jak wynika z akt sprawy, zawiadomieniem z dnia 12 kwietnia 2006 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1992 r. stwierdzającej wydanie orzeczenia Urzędu do Spraw Wyznań z dnia [...] maja 1961 r. z naruszeniem prawa. W wyniku ponownego postępowania nadzorczego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1992 r. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił, że argumenty przedstawione w decyzji Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1992 r. nie uzasadniały stwierdzenia, iż orzeczenie Urzędu do Spraw Wyznań z dnia [...] maja 1961 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, bowiem okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość była nieruchomością ziemską związku wyznaniowego jest faktem bezspornym, który nie był kwestionowany także w uzasadnieniu decyzji Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1992 r. Równocześnie, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, orzeczenie Urzędu do Spraw Wyznań w części dotyczącej stwierdzenia przejścia nieruchomości na własność Państwa nie może być wzruszone, ponieważ w tym zakresie nie jest ono decyzją administracyjną, a jedynie zaświadczeniem, potwierdzającym zaistnienie okoliczności faktycznych, przewidzianych w ustawie z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego, do którego nie mają zastosowania przepisy art. 156 i następne Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. nie przewidywała wydawania w tej sprawie decyzji administracyjnej nawet o charakterze deklaratoryjnym. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Kościół [...] w Rzeczypospolitej Polskiej złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1992 r. stanowi nadużycie przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, bowiem zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące. Zdaniem skarżącego ewentualne naruszenie prawa przez Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów nie ma absolutnie cech rażącego naruszenia prawa, zaś wydanie kwestionowanej decyzji zamyka drogę Kościołowi do uzyskania odszkodowania za bezprawne odebranie prawa własności nieruchomości. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku organ nadzoru stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony i podtrzymał swoje argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2000 r., sygn. akt IV SA 2372/92 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2004 r., sygn. akt I SA 1609/03, ponownie stwierdził, że orzeczenie Urzędu do Spraw Wyznań w części dotyczącej przejścia nieruchomości na własność Państwa jest zaświadczeniem i jako takie nie może podlegać wzruszeniu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem organu nadzoru przyjęcie odmiennej oceny stanowiłoby niewątpliwie rażące naruszenie prawa, bowiem pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z Działem VII "Wydawanie zaświadczeń" Kodeksu postępowania administracyjnego, który nie przewiduje możliwości zaskarżania zaświadczeń. Przyjęcie, że decyzja Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1992 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa pozostawałoby ponadto w sprzeczności w tezami wspomnianych wyroków sądowych. Mając powyższe na względzie organ nadzoru utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (uzupełnioną pismem z dnia 29 lutego 2008 r.) złożył Kościół [...] w Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że jego zdaniem przyczyną wydana z urzędu zaskarżonej decyzji było pismo Kościoła [...] z dnia 2 stycznia 2006 r. z zapytaniem o sposób załatwienia sprawy odszkodowania za wydanie decyzji z naruszeniem prawa, która to sprawa toczy się od dnia 4 marca 1992 r. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący uznał, że stwierdzenie zaskarżoną decyzją nieważności decyzji Ministra Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1992 r. stanowi nadużycie przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, ponieważ jej treść wcale nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Skarżący stwierdził, że naruszenie prawa przez decyzję Ministra Szefa Urzędu Rady Ministrów (o ile w ogóle można mówić o naruszeniu prawa) nie ma absolutnie cech rażącego naruszenia prawa. Ponadto decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych nie dających się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należałoby chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W obszernej odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1992 r. stwierdzającej, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 kpa, że orzeczenie Urzędu do Spraw Wyznań z dnia [...] maja 1961 r. wydane zostało z naruszeniem prawa, zostało obecnie wszczęte przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organ nadzoru z urzędu. Podstawę formalnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z którego wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim należy podkreślić, że fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadą wynikającą z art. 16 § 1 kpa jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 stycznia 1991 r. sygn. akt III ARN 41/90 OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, który to przepis zawiera zamknięty katalog tych przesłanek. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 393/97, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSN 1996 r., nr 18 poz. 258). W dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się również, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 KPA), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmowano, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński., Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996, s. 716-721). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że stanowisko przyjęte w uzasadnieniu wydanej decyzji nadzorczej oparte jest na błędnym złożeniu, że orzeczenie Urzędu do Spraw Wyznań z dnia [...] maja 1961 r. w części dotyczącej stwierdzenia przejścia nieruchomości na własność Państwa nie może być wzruszone, ponieważ w tym zakresie nie jest ono decyzją administracyjną, a jedynie zaświadczeniem, potwierdzającym zaistnienie okoliczności faktycznych, przewidzianych w ustawie z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego (Dz. U. Nr 9, poz. 87, ze zm.), do którego nie mają zastosowania przepisy art. 156 i następne Kodeksu postępowania administracyjnego. Fakt, że ustawodawca zakłada możliwość istnienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnych wydanych poza zakresem upoważnienia znajduje bowiem potwierdzenie chociażby właśnie w regulacji art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przewidującej, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. Oznacza to, że decyzja wydana poza zakresem upoważnienia - zwłaszcza jeżeli w świetle niejednoznacznych uregulowań prawnych istnieją usprawiedliwione wątpliwości co do tego, czy dana sprawa powinna być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej - przez samą tę okoliczność nie przestaje być (jak przyjął w niniejszej sprawie organ nadzoru) decyzją administracyjną, jest jedynie wadliwą decyzją administracyjną, w stosunku do której może zostać wydana decyzja stwierdzająca jej nieważność. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt: I OPS 4/06 jednoznacznie stwierdził, że jeśli organ wydał rozstrzygnięcie, które zakwalifikować należy jako decyzję administracyjną, mimo że przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują takiej formy działania organu, to akt taki dotknięty jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydany bez podstawy prawnej. Dlatego też brak jest podstaw prawnych do uznania prawidłowości tezy organu nadzoru sformułowanej w uzasadnieniu wydanej decyzji, że orzeczenie Urzędu do Spraw Wyznań z dnia [...] maja 1961 r. w części dotyczącej stwierdzenia przejścia nieruchomości na własność Państwa nie może być wzruszone, ponieważ w tym zakresie nie jest ono decyzją administracyjną, a jedynie zaświadczeniem. Dodatkowym argumentem przemawiającym przeciwko tej tezie jest wynikająca z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1961 r. sygn. akt I CO 11/61 zasada prawna, z której wynika, że podstawą wpisu do księgi wieczystej prawa własności Państwa odnośnie nieruchomości przejętych na własność Państwa na mocy art. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego jest wniosek prezydium właściwej powiatowej rady narodowej, oparty na zaświadczeniu tegoż prezydium, stwierdzającym przejęcie nieruchomości na własność Państwa. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o tym, czy nieruchomość ziemska posiadała charakter nieruchomości związku wyznaniowego w rozumieniu ust. 1 tej ustawy, orzekał Minister Administracji Publicznej, a następnie na mocy ustawy z dnia 19 kwietnia 1950 r. o zmianie organizacji naczelnych władz państwowych w zakresie gospodarki komunalnej i administracji publicznej (Dz. U. Nr 19, poz. 156, ze zm.) Kierownik Urzędu do Spraw Wyznań, podległy bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów, który nie był organem właściwym do wydawania tego typu zaświadczeń. Za całkowicie nieuzasadnione należy uznać również stanowisko Ministra zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przyjęcie, iż "decyzja Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1992 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa pozostawałoby ponadto w sprzeczności w tezami wspomnianych wyroków sądowych". Stoi temu na przeszkodzie literalna treść art. 156 § 1 pkt 2 kpa, na którym to przepisie organ oparł swoje rozstrzygnięcie, z której wynika, że ocenę rażącego naruszenia prawa organ nadzoru musi odnieść do argumentacji, w tym prawnej i ustaleń zawartych w kontrolowanej decyzji, czyli in concreto, nie zaś odnieść ją do istniejącego orzecznictwa sądowego, z jakimi organ miał do czynienia w zbieżnej tematycznie problematyce. Nadto organ nadzoru powinien uzasadnić motywy zajętego stanowiska zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji, mocą której stwierdzono nieważność decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia z dnia [...] maja 1961 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie podjął żadnych czynności celem zgromadzenia dodatkowych dokumentów, które przemawiałyby za istnieniem lub brakiem przesłanek do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o ten sam materiał dowodowy, na podstawie którego wydana została decyzja Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1992 r. stwierdzająca nieważność orzeczenia Urzędu do Spraw Wyznań z dnia [...] maja 1961 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania mającego na celu uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego, czy też wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności. Uzasadniając zaś swoje rozstrzygnięcie organ ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że argumenty przedstawione w decyzji Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1992 r. nie uzasadniały stwierdzenia, że orzeczenie Urzędu do Spraw Wyznań z dnia [...] maja 1961 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, nie powołując się w tym zakresie na żadne ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów lub ustaleń faktycznych czy prawnych. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. W ocenie sądu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego, nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy oraz nie uzasadnił w sposób wyczerpujący motywów zajętego stanowiska. Podkreślić należy, że skoro organ uznał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1961 r., a tym samym, że decyzja stwierdzająca nieważność tego orzeczenia jest wadliwa, powinien wykazać, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego nieruchomość objęta orzeczeniem z 1961 r. istotnie nie stanowiła gospodarstwa rolnego proboszcza (art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy), które Państwo poręcza pełniącemu tę funkcję duchownemu, jako podstawę jego zaopatrzenia. Innymi słowy organ nadzoru powinien wykazać, że przedmiotowa nieruchomość nie była wyłączona spod działania ustawy z dnia 20 marca 1950 r., czego w rozpatrywanej sprawie nie uczynił. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.