II OSK 1002/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Rzążewska Sędziowie Jerzy Bujko(spr.) Barbara Gorczycka – Muszyńska Protokolant Magdalena Baduchowska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. i K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 1084/03 w sprawie ze skargi H. i K. T. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...] Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał K. i H. T. dokonanie rozbiórki ogrodzenia posesji przy ulicy J. K. 109 w J., wybudowanego z betonowych elementów prefabrykowanych od strony ulicy [...]. Jako prawną podstawę tej decyzji organ wskazał przepisy art. 104 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). W jej uzasadnieniu podano, że małżonkowie T. zrealizowali przedmiotowe ogrodzenie w drugiej połowie 2002 r. bez wymaganego prawem zgłoszenia. Ogrodzenie to przylega do sąsiadującej z ich nieruchomością ulicy [...], która wprawdzie nie jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, jest jednak ulicą, której na podstawie uchwały gminnej Rady Narodowej w J. z dnia 27 lutego 1989 r. nadano nazwę. Zgodnie z przepisami inwestor miał obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia swojej działki od tej ulicy, czego jednak nie dokonał w ustawowym terminie co najmniej 30 dni przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Ogrodzenie to jest samowolnie zrealizowanym urządzeniem budowlanym, w stosunku do którego stosuje się przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Ogranicza ono szerokość ulicy [...] i uniemożliwia urządzenia jej jezdni zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. zatwierdzonego uchwałą Nr XXXI/92/93 Rady Gminy w J. z dnia 15 stycznia 1993 (Dz.Urz. woj. bielskiego z 17 II 1993 r.). Uzasadnia to nałożenie obowiązku rozbiórki tego urządzenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W odwołaniu wniesionym od tej decyzji małżonkowie T. podnieśli, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, bowiem sporne ogrodzenie nie spełnia wymogów określonych tym przepisem. Zarzucili również naruszenie art. 28 k.p.a. przez uznanie za stronę postępowania osób, które wnioskowały o wszczęcie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Skarżący podnieśli, że zgodnie z obowiązującymi przepisami nie mieli obowiązku zgłoszenia budowy ogrodzenia od ulicy [...], gdyż nie jest ona drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Odwołanie od wskazanej decyzji wnieśli również S. M. i J. M., którzy zakwestionowali prawidłowość podanej w niej podstawy prawnej. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji uznając, iż zarzuty podniesione w obu odwołaniach są nieuzasadnione. Tę ostatnią decyzją zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. i K. T. Zarzucili jej naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) przez przyjęcie, iż przepis ten miał zastosowanie do wybudowanego przez nich ogrodzenia, mimo iż oddziela ono ich nieruchomość od ulicy [...] niezaliczonej do dróg publicznych, a więc niebędącą ulicą, drogą czy też innym miejscem publicznym w rozumieniu podanego przepisu. W skardze zarzucono nadto naruszenie art. 8 k.p.a., to jest zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez nakazanie rozbiórki, gdy poprzednik prawny skarżących otrzymał faktycznie od organów państwa zgodę na budowę ogrodzenia swojej działki oraz naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie za strony postępowania osoby, które były wnioskodawcami postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonych decyzji. Osoby te nie miały interesu prawnego pozwalającego na uznanie ich za strony postępowania. Wyrokiem z dnia 24 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, właściwy do rozpoznania skargi po wprowadzeniu z dniem 1 stycznia 2004 r. reformy sądownictwa administracyjnego, skargę oddalił, uznając jej zarzuty za nieuzasadnione. W motywach wyroku Sąd wskazał, iż ustawodawca w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, wprowadzającym obowiązek zgłaszania zamiaru budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych nadał pojęciu "ulica" szersze znaczenie, niż w ustawie o drogach publicznych. Do pojęcia tego zaliczył bowiem również wszystkie ciągi komunikacyjne, których nie można wprawdzie zaliczyć do dróg publicznych, lecz które spełniają określone funkcje w zakresie obsługi bezpośredniego otoczenia i możliwości umieszczania w nich urządzeń technicznych niezwiązanych z obsługą ludności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że ze względu na realizowaną funkcję ulica [...] powinna być zaliczona do miejsc publicznych a budowa ogrodzenia sąsiadującego z tą ulicą mogła nastąpić dopiero po skutecznym zgłoszeniu tego zamiaru. Za nieuzasadniony uznał Sąd również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., gdyż fakt otrzymania w 1997 r. przez poprzedniego właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...] nr 109 w J. pisma dotyczącego szerokości ulicy [...] nie zwalniał skarżących od ustawowego obowiązku zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia. Również dopuszczenie do udziału w postępowaniu osób, które posiadają nieruchomości nieznajdujące się bezpośrednio przy nieruchomości skarżących lecz także przy ul. [...], nie nastąpiło z obrazą art. 28 k.p.a. Osoby te korzystają bowiem z ulicy [...] i postawienie ogrodzenia zmniejszającego minimalną szerokość tej ulicy skutkuje tym, iż mają oni interes prawny w rozbiórce ogrodzenia pobudowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną w imieniu H. i K. T. wniósł reprezentujący ich pełnomocnik w osobie adwokata W. G. Podobnie jak w skardze wniesionej do Sądu I instancji zarzucił naruszenie przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przez przyjęcie, że na gruncie wymienionej ustawy ustawodawca posługując się pojęciem drogi i ulicy nadał im odmienne znaczenie niż w ustawie o drogach publicznych. Zdaniem skarżących tylko ulice leżące w ciągu drogi publicznej, a więc krajowej, wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej, można uznać za miejsca publiczne w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. We wniosku zawartym w skardze kasacyjnej skarżący żądali uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Istotą sporu zaistniałego w rozpoznawanej sprawie jest to, czy użyte w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego sformułowanie: "budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych" oznacza – jak podnosi to skarga kasacyjna – drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), czy ma zakres szerszy i obejmuje również drogi nieuznane za publiczne w rozumieniu tej ustawy, które mogą być jednak uznane za miejsca publiczne. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, iż trafne jest to drugie stanowisko przyjęte zarówno przez organy administracyjne jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nakładając w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w 2002 r. obowiązek zgłaszania zamiaru budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych a także ogrodzeń powyżej wysokości 2,20 m ustawodawca celowo użył określenia "miejsca publiczne" a nie "drogi publiczne" w rozumieniu obowiązującej ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. Wymieniona ostatnio ustawa, dotycząca w zasadzie dróg zaliczonych na jej podstawie do jednej z kategorii dróg publicznych (por. art. 1 i 2), definiuje także w art. 8 drogę wewnętrzną nieuznaną za publiczną. Zgodnie z tym przepisem drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Stosując w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego określenie "innych miejsc publicznych", do których ustawodawca wprost zaliczył wymienione tym przepisem drogi, ulice i place, wymieniony przepis nie ograniczył się wyłącznie do dróg uznanych za publiczne w rozumieniu ustawy o takich drogach, lecz wyraźnie rozszerzył to pojęcie do wszystkich miejsc, które mogą być uznane za publiczne, a więc ogólnodostępnych, z których korzysta nieokreślona liczba niezidentyfikowanych osób. Nie można mieć bowiem wątpliwości, iż takie miejsca jak drogi w osiedlach mieszkaniowych, place przed dworcami i portami czy pętle autobusowe są miejscami publicznymi w podanym wyżej znaczeniu. Brak byłoby też racjonalnych przesłanek do uznania, iż obowiązek zgłaszania zamiaru budowy ogrodzenia dotyczy tylko dróg publicznych a nie takich, jak wskazano wyżej miejsc publicznych uznanych za drogi wewnętrzne. Mimo braku stanowczych ustaleń co do charakteru prawnego ulicy [...] w J. z akt sprawy wynika, iż organy administracyjne i WSA uznały ją za drogę wewnętrzną, służącą dojazdowi i dojściu do posesji przyległych do tej ulicy. Stanowi ona też ogólnodostępne dojście do zlokalizowanego przy niej pomnika ofiar Drugiej Wojny Światowej. W tej sytuacji uznanie tej ulicy za miejsce publiczne w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przy którym budowa ogrodzenia wymagała zgłoszenia, nie może budzić wątpliwości. Skoro zaś skarżący wybudowali ogrodzenie bez dokonania skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy, to orzeczenie nakazu jego rozbiórki – w sytuacji gdy ogrodzenie to zawęża ponad wymaganą normę szerokość ulicy, było w pełni zgodne z prawem. Skarga kasacyjna jest więc nieuzasadniona i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).