II OSK 1006/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. i E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 597/07 w sprawie ze skarg B. K., A. i M. M. oraz H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącego warsztatu samochodowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] i utrzymująca ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], ustalające na rzecz E. W. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącego warsztatu samochodowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we Wrocławiu, na działkach nr [...] i [...], AM-3, obręb Ż.. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na wniosek E. W. Prezydent Wrocławiu, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji w postaci rozbudowy istniejącego warsztatu samochodowego z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji przy ulicy [...] we Wrocławiu. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniach tych decyzji organy stwierdziły, że w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), od zaistnienia których uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy. W szczególności działki sąsiadujące z działką, na której ma być dokonana inwestycja, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Działka ta ma dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (rozbudowa istniejącego warsztatu). Ponadto przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, bowiem są to grunty oznaczone w ewidencji gruntów symbolem "Bi" (zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków są to grunty zaliczane do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych i oznaczają inne tereny zabudowane). Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest też zgodna z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) i wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w sprawie wyznaczono wokół działki, której dotyczy postępowanie, obszar analizowany i przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wymienionych warunków. Na tej podstawie uznano, że planowana inwestycja nie narusza cech istniejącej na tym obszarze zabudowy, a tym samym ładu przestrzennego. W zaskarżonej decyzji zawarto ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich, wskazując dopuszczalny poziom hałasu, jak również wskazano, że planowana inwestycja nie może wprowadzać do środowiska wibracji oraz zanieczyszczeń powyżej dopuszczalnych poziomów. Organ wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przed wydaniem pozwolenia na budowę właściwy organ sprawdzi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a także wymaganiami ochrony środowiska, oceniając również wpływ planowanej inwestycji na środowisko i dopuszczalność jej realizacji na wskazanym we wniosku terenie. Odnosząc się do argumentów podanych w odwołaniach od decyzji organu I instancji podano, że argumenty te, dotyczące przewidywanych uciążliwości związanych z rozbudową warsztatu samochodowego, wynikają z interesu faktycznego odwołujących się a nie z prawnego, a więc nie mogą podlegać ochronie w postępowaniu lokalizacyjnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wnieśli B. K., A. i M. M. oraz H. W.. B. K. podniosła w skardze, że planowana inwestycja poszerzenia Warsztatu Mechaniki Pojazdowej przy ul. [...] we Wrocławiu o usługi blacharsko-lakiernicze jest niezgodna z wydanymi w roku 1976 pozwoleniami na budowę. Kupując działkę przy ul. [...] musiała podpisać zobowiązanie, że będzie prowadzić działalność nieuciążliwą dla otoczenia. Teren, na którym ma powstać lakiernia, jest i był przeznaczony na budownictwo jednorodzinne z możliwością usług elementarnych i prostych nieuciążliwych dla otaczającego środowiska. Ponadto ul. [...] jest małą i bardzo wąską uliczką osiedlową, nieposiadającą chodników ani poboczy. Zdaniem skarżącej, działalność warsztatów stwarza zagrożenie w ruchu pieszym i kołowym poprzez jazdy próbne, hałas i zanieczyszczenie środowiska. Przedmiotowa zaś działka przy ul. [...] jest bardzo mała i na dzień dzisiejszy nie zapewnia miejsc parkingowych na samochody przyjmowane do naprawy jak i osób w niej pracujących. Wydanie zatem pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy na lakiernię zdegraduje jeszcze bardziej środowisko zamieszkania. Już dzisiaj skarżąca doświadcza dużych uciążliwości w postaci zanieczyszczenia powietrza oparami lakierów i rozpuszczalników, nadmiernego hałasu od uderzeń młotami przy prostowaniu karoserii samochodowych, głośnych prac sprężarki wykorzystywanej przy malowaniu samochodów. Trujące wyziewy z umieszczonego na dachu warsztatu wyciągu przy wiatrach południowych powodują, że wszystkie te zanieczyszczenia skarżąca ma w mieszkaniu, gdyż okna ma usytuowane od strony ww. warsztatu w odległości 5 m. A. i M. M. podnieśli nadto w swojej skardze, że organ w nieprawidłowy sposób wyznaczył obszar analizowany i wadliwie przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzucili również, że załącznik graficzny do decyzji w postaci mapy zasadniczej sporządzonej w 2005 r. jest nieaktualny zarówno co do granic poszczególnych działek jak i ich numeracji. Wobec tych zarzutów skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Uchylając obie zaskarżone decyzje wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 19 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że decyzje te naruszają przepisy procedury administracyjnej. Sąd wskazał, jakie – zgodnie z obowiązującymi przepisami – warunki winien spełniać wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci dobudowy do istniejącego warsztatu samochodowego lakierni ekologicznej i stwierdził, że warunków tych nie spełniał wniosek złożony przez E. W.. Wprawdzie organ I instancji wskazał te braki i wezwał wnioskodawcę do ich usunięcia, lecz wezwany nie wykonał wskazanych zaleceń organu. W następstwie tego powstało szereg wątpliwości zarówno co do określenia terenu planowanej inwestycji jak i jej parametrów technicznych, przyszłego zapotrzebowania na gaz, energię elektryczną, wodę i kanalizację sanitarną oraz zmian układu komunikacyjnego. Mimo tych uchybień organ I instancji wydał decyzję w dniu [...] maja 2006 r. uwzględniającą wniosek, która wprawdzie została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2006 r., lecz przed wydaniem kolejnej decyzji uwzględniającej w dniu [...] lutego 2007 r. wniosek organ I instancji nie dokonał żadnych czynności, które zniwelowałyby stwierdzone braki. W szczególności nie uzgodniono ponownie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez doręczenie rozstrzygnięcia wszystkim stronom postępowania ani nie wezwano inwestora do uzupełnienia wniosku we wskazanym zakresie. W następstwie tego doszło do sprzeczności treści wniosku, który jako teren inwestycji wskazał działkę nr [...] z treścią decyzji określającą, że inwestycja zostanie zrealizowana na działkach nr [...] i [...]. Nadto z map przedstawionych przez inwestora łącznie z wnioskiem wynika, że dobudowana hala lakiernicza zajmie również działkę nr [...], która jest droga, co nie zostało również uzgodnione z Zarządem Dróg i Komunikacji we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził następnie, że organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły w sposób właściwy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie został bowiem wyjaśniony sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, nie wskazano dlaczego te a nie inne działki włączono do tego obszaru oraz jaka jest jego wielkość i odległość od planowanej inwestycji. Niemożliwe jest więc skontrolowanie, czy obszar ten został wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Organy naruszyły nadto przepisy § 4, 5 i 8 wymienionego rozporządzenia przez wadliwe ustalenie linii zabudowy na sąsiednich działkach, nieprawidłowe ustalenie wskaźnika średniej powierzchni zabudowanej do powierzchni analizowanych działek oraz przyjęcie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy innej, niż średnia. W uzasadnieniu decyzji nie zostały zawarte żadne rozważania dotyczące tego, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji sąsiednich nieruchomości. W ten sposób – zdaniem WSA – organy naruszyły zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie odpowiadają wymogom z art. 107 § 3 i § 4 k.p.a. Stwierdzone uchybienia uzasadniają uchylenie obu decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Omówiony wyrok zaskarżyli skargą kasacyjną S. i E. W.. Skarga ta zarzuciła: I. Naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację i wykładnię przepisów § 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) – polegającą na: 1) przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu innego stanu faktycznego, niż w skarżonych do Sądu decyzjach, a to na skutek oparcia wyroku na niewystępujących w obrocie prawnych decyzjach: a) z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] o warunkach zabudowy, b) z dnia [...] września 2006 r. nr [...], uchylająca powyższą decyzję; 2) braku uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że te zarzucane przez Sąd uchybienia ze wskazanych wyżej decyzji nadal występują i są nie usunięte w decyzjach: a) z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącego warsztatu samochodowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, b) z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję określoną w pkt a), które to decyzje – zdaniem Sądu – skutkują brakiem spełnienia przez E. W. warunków koniecznych do wydania decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] o warunkach zabudowy, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia tej i następującej po niej decyzji – w całości, oraz stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana ze względu na: – brak przeprowadzenia analizy funkcji i wielkości obszaru analizowanego oznaczenia działek o nr [...], [...], [...] i [...], – istnienie rozbieżności w określeniu szerokości komory lakierniczej, – brak określenia kąta nachylenia dachu i nr działek objętych inwestycją, – brak wskazania na mapie, czy będą realizowane nowe wjazdy i dodatkowe stanowiska postojowej i w jakiej liczbie, – brak rozważań organu w zakresie przyjęcia szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy, innej niż średnia, – niemożność dokonania analizy przez WSA we Wrocławiu, czy ustalone warunki zabudowy w decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nie naruszą zasady ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, – naruszenie praw stron skarżących w decyzji z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], w sytuacji, gdy żadna ze stron skarżących z tej możliwości nie skorzystała. II. Naruszeniu przepisów postępowania, o jest art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez błędne subsumowanie faktów – przy uwzględnieniu pkt I niniejszej skargi kasacyjnej – pod stan abstrakcyjny określony przepisami cyt. w pkt I rozporządzenia Ministra Infrastruktury, poprzez przekroczenie granicy i osnowy faktycznej skargi Skarżących w odniesieniu do rozstrzygnięć zawartych w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] o warunkach zabudowy i w decyzji z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], oraz odwoływanie się bez potrzeby przez WSA we Wrocławiu do błędów i zaszłości stanów faktycznych ustalonych w niewystępujących już w obrocie prawnych decyzjach z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] i z dnia [...] września 2006 r. nr [...] – a które to błędy zostały usunięte i naprawione w decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] o warunkach zabudowy, utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], czego WSA we Wrocławiu nie wziął pod uwagę. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący wnieśli o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu w celu oddalenia skargi B. K., A. i M. M. i H. W., 2) zasądzenie kosztów sądowych zgodnie z ustawą p.p.s.a. oraz kosztów zastępstwa prawnego – według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę taką można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy powinny być uzasadnione (art. 176 p.p.s.a.). Właściwe powołanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnego przepisu prawa, oznaczonego numerem jednostki redakcyjnej, naruszonego przez Sąd I instancji wraz z uzasadnieniem tego zarzutu. Dla zachowania formy skargi kasacyjnej nie wystarczy powołać się na przepis wymieniający podstawy skargi kasacyjnej (art. 174 p.p.s.a.). Warunek przytoczenia i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie jest spełniony, gdy skarga ta zawiera wywody zmuszające Sąd II instancji do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc zarzut naruszenia prawa. Przepis ten musi bowiem być wskazany wyraźnie (por. post. SN z 11 marca 1997 r., III CKN 13/97, OSNC 1997, nr 8, poz. 114 i uzasadnienie post. SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC nr 6-7, poz. 96). Powyższe uwagi w pełnym zakresie dotyczą postawionego w części II rozpoznawanej skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej powołał się w niej na przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., lecz nie wskazał żadnego przepisu regulującego postępowanie sądowe, który – jego zdaniem – został naruszony przez Sąd I instancji. Takie sformułowanie zarzutów kasacyjnych nie daje Sądowi II instancji możliwości oceny, czy w sprawie rzeczywiście doszło do obrazy przepisów postępowania. Zgodnie bowiem z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest – z wyjątkiem przyczyn skutkujących nieważność postępowania (p. § 2 tego artykułu) – związany podanymi w skardze kasacyjnej podstawami zaskarżenia, to znaczy, że nie może ustalać, czy w sprawie doszło do naruszenia innych przepisów niż wskazał to skarżący. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie można skutecznie podważać trafności ustalonego i przyjętego w wyroku Sądu I instancji stanu faktycznego sprawy, bez wykazania, że w postępowaniu przed tym sądem doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania (p. wyrok NSA z 14 października 2004 r. FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 68). W rozpoznawanej sprawie należy więc uznać, iż wobec braku prawidłowo postawionego zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych, Sąd I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny. Rozpoznawana skarga kasacyjna postawiła również zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego przez "błędną interpretację i wykładnię". Nie został więc postawiony zarzut niewłaściwego zastosowania tych przepisów, czyli tzw. błąd subsumcji prawidłowo odczytanych norm prawnych. Naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Należy jednak zauważyć, że skarga kasacyjna nie podejmuje nawet próby wykazania, że Sąd I instancji w sposób mylny i niezgodny z ich treścią rozumie znaczenie norm prawnych zawartych w przepisach § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Naruszenie to – zdaniem skarżących – polegało na odwoływaniu się przez WSA do wcześniej wydanych w sprawie i już uchylonych decyzji. Skarżący nie zauważyli jednak tego, że Sąd I instancji powołuje się w uzasadnieniu wyroku na te, wcześniejsze decyzje, wyłącznie po to, by wykazać, że organy nie były konsekwentne i nie spowodowały usunięcia dostrzeżonych wcześniej braków wniosku oraz uchybień w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Postawienie tego zarzutu w żadnym więc wypadku nie uzasadnia obrazy prawa materialnego przez jego błędną wykładnię. W tej sytuacji skarga kasacyjna, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).