II OSK 1017/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia WSA del. Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Op 5/08 w sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. w O. na zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie usuwania składników niebezpiecznych, materiałów i części składowych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 marca 2008 roku, sygn. akt II SA/Op. 5/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi [...] spółka z o. o. z siedzibą w O. uchylił punkt 2 zarządzenia pokontrolnego Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia [...] października 2007 roku, Nr [...]. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zapadł w następującym stanie faktycznym. Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska po przeprowadzeniu kontroli w "[...]" Przedsiębiorstwo Ekologiczne Spółka z o. o. w O. w dniach 31 sierpnia 2007 roku i 18 września 2007 roku wydał w dniu [...] października 2007 roku zarządzenie pokontrolne w którym nakazał: 1. prowadzić na bieżąco jakościową i ilościową ewidencję dla wszystkich odpadów zebranych i odzyskiwanych zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, 2. niezwłocznie po przyjęciu zużytego sprzętu elektrycznego usuwać składniki niebezpieczne, materiały i części składowe określone w załączniku nr 2 do ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. Nr 180, poz. 1495). Na powyższe zarządzenie pokontrolne skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożyła spółka z o. o. "[...]" (poprzednio nosząca nazwę "[...]" Przedsiębiorstwo Ekologiczne spółka z o. o. w O.) wnosząc o uchylenie zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] października 2007 roku w części dotyczącej pkt 2 tego aktu. W skardze podniesiono następujące zarzuty naruszenia prawa materialnego: 1. art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym poprzez pominięcie, że skarżący prowadzi kilka rodzajów działalności w odniesieniu do odpadów, w tym m.in. zakład przetwarzania i na terenie firmy zostały wyodrębnione sektory, pomieszczenia, z których każde posiada określone przeznaczenie dla wskazanego rodzaju prowadzonej gospodarki odpadami, 2. art. 44 w zw. z art. 37 i 38 i w zw. z art. 7 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym poprzez pominięcie, że skarżący prowadzi obok zakładu przetwarzania również wyodrębnioną działalność w zakresie zbierania i magazynowania zużytego sprzętu elektronicznego i elektrycznego, 3. art. 63 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. z 2007 roku, Nr 39, poz. 251) poprzez przyjęcie, że uprawniony do zbierania/magazynowania zużytego sprzętu nie ma uprawnienia do magazynowania tego sprzętu niezależnie od obowiązków wynikających z art. 44 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, które powstają dopiero po przyjęciu zużytego sprzętu na zakład przetwarzania przedmiotowych odpadów. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia z dnia 25 marca 2008 roku, sygn. akt II SA/Op. 5/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił punkt 2 zarządzenia pokontrolnego Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia [...] października 2007 roku, Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne skierowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Dopełnieniem regulacji zawartej w zacytowanym przepisie jest unormowanie zawarte w art. 12 ust. 2 omawianej ustawy, który stanowi, że kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. W świetle powyższych przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, zdaniem Sądu, nie może być żadnych wątpliwości, że zarządzenie pokontrolne wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Takie stwierdzenie wynika wprost z odczytania treści art. 12 ust. 1 pkt 1 w zestawieniu z art. 12 ust. 2 tej ustawy. Przesądza o tym użyte przez ustawodawcę w art. 12 ust. 2 in fine sformułowanie "wskazanych naruszeń", które pozwala przyjąć, że wymogiem wydania zarządzenia pokontrolnego jest uprzednie stwierdzenie naruszeń w toku kontroli, a następnie wskazanie ich w zarządzeniu pokontrolnym. Argumentem przemawiającym za słusznością takiego stanowiska, zdaniem Sądu, jest okoliczność, że istotą kontroli, a do tego celu powołane zostały organy inspekcji ochrony środowiska, jest po pierwsze – badanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi regułami, które w prawie uznane są za warunek jego poprawności, po drugie – ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności, a wreszcie po trzecie – przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji, podmiotowi kontrolowanemu lub też jego jednostce nadrzędnej. Realizacja ostatniej z wymienionych kompetencji organu inspekcji ochrony środowiska przejawia się w wydaniu zarządzenia pokontrolnego, które ma charakter władczy. Nie można, zdaniem Sądu, pominąć faktu, że niepoinformowanie o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o wykonaniu zarządzeń, zagrożone jest odpowiedzialnością karną, co wynika z art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Taka sytuacja zachodzi również w rozpoznawanej sprawie, w której organ zamieścił zobowiązanie do poinformowania o realizacji zarządzenia pokontrolnego, zakreślając w tym celu termin do dnia 31 października 2007 roku. Nie można, zdaniem Sądu, zgodzić się z podnoszonymi na rozprawie przez pełnomocnika organu stwierdzeniami odnośnie informacyjnego celu zapisu zawartego w kwestionowanym punkcie zarządzenia pokontrolnego. Ratio legis uregulowania zawartego w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest zupełnie odmienne, a jego funkcja jest wyraźnie sprecyzowana. Z tego względu przysługujące organowi kompetencje w zakresie wydawania zarządzeń pokontrolnych nie mogą być przez organ wykorzystywane w celach instruktażowych, do bieżącego pouczania i przypominania o obowiązkach ciążących na kontrolowanej jednostce, a wynikających z przepisów prawa, gdyż służą wyłącznie w celu przeciwdziałania stwierdzonym w toku kontroli naruszeniom. Z uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego, dotyczącego zaleceń zawartych w jego punkcie 2, nie wynika, jakie ustalenia kontroli uzasadniają wyprowadzone przez organ stwierdzenie naruszenia przepisu art. 44 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, który stanowi, że prowadzący zakład przetwarzania po przyjęciu zużytego sprzętu jest obowiązany do usunięcia niezwłocznie składników niebezpiecznych, materiałów i części składowych, określonych w załączniku nr 2 do ustawy. W ustaleniach kontroli, zawartych w protokole kontroli z dnia 18 września 2007 roku, na str. 3 wskazano, że "usuwanie ze sprzętu składników niebezpiecznych, materiały i części składowe określonych w załączniku nr 2 ustawy odbywa się dopiero od około dwóch miesięcy. Przekazanie zużytego sprzętu tj. odpadu o kodzie 160213*, 160214 nastąpiło 31 lipca 2007 roku masa odpadów 4,957 Mg". Natomiast na str. 5 protokołu, w punkcie zatytułowanym "Stwierdzone nieprawidłowości", zawarto zapis: "po przyjęciu zużytego sprzętu nie usuwa się niezwłocznie ze sprzętu składników niebezpiecznych, materiałów i części składowych, określonych w załączniku nr 2 do ustawy, co jest niezgodne z art. 44 ustawy o sprzęcie elektrycznym i elektronicznym". Z kolei w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego, podkreślając fakt rozpoczęcia przetwarzania przez skarżącą Spółkę odpadów po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 12 lipca 2007 roku, stwierdzono o niezgodności tych działań z art. 44 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Przytoczone wyżej zapisy protokołu oraz zarządzenia pokontrolnego nie pozwalają, zdaniem Sądu, na weryfikację wskazywanego przez organ faktu naruszenia przepisu art. 44 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym i stwierdzenie, czy istotnie Spółka, jako podmiot uprawniony do przetwarzania odpadów usuwała z przyjętego sprzętu niebezpieczne materiały w terminie innym niż niezwłoczny po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie warsztatu podręcznego. Ustawodawca, nakładając w art. 44 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym na prowadzącego zakład przetwarzania obowiązek usuwania składników niebezpiecznych, materiałów i części składowych, nie sprecyzował terminu, posługując się w tym zakresie nieostrym pojęciem "niezwłocznie", co oznacza termin, który powinien nastąpić w jak najkrótszym czasie, bez nieuzasadnionej zwłoki, przy czym pojęcie to wymaga wykładni na użytek każdego indywidualnego przypadku. Okoliczność ta ma decydujące znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Z mocy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., na organie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Obowiązek ten odnosi się zarówno do przeprowadzenia zgodnie z przepisami ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska czynności kontrolnych, jak i ewentualnego wydania zarządzeń pokontrolnych. W przedmiotowej sprawie organ tego obowiązku nie wykonał. Nie dopełnił również obowiązku wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a., czyli sporządzenia uzasadnienia faktycznego zarządzenia według kryteriów wskazanych w tym przepisie. Argumentacja organu – zarówno w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i w odpowiedzi na skargę, a także na rozprawie – sugeruje, że organ w istocie nie zarzuca naruszenia przepisu art. 44 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, gdyż w przeciwnym razie wiązałoby się to z sankcjami karnymi określonymi w art. 77 pkt 1 tej ustawy, który przewiduje w tym wypadku zagrożenie w postaci kary grzywny, a zalecenie zawarte w kwestionowanym punkcie zarządzenia traktuje jako informację. Stanowi to jednak naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. W związku z kasacyjnym charakterem podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, rzeczą organu będzie ponowne rozważenie możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego w powyższym zakresie, z uwzględnieniem wskazań wynikających wprost z rozważań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, które to zarządzenie pokontrolne – stosownie do treści art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska i w świetle ust. 2 tego przepisu – winno zostać skierowane do konkretnej, zindywidualizowanej personalnie osoby, będącej kierownikiem kontrolowanej jednostki. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę kasacyjną wniósł Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu. W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut błędnej wykładni art. 44 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o zużytym sprzęcie elektrycznymi i elektronicznym (Dz. U. Nr 180, poz. 1495). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, za błędny uznać należy pogląd Sądu, iż w zarządzeniu pokontrolnym nie może znaleźć się zapis nakazujący "niezwłocznie po przyjęciu zużytego sprzętu usuwać składniki niebezpieczne, materiały i części składowe określone w załączniku nr 2 do ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o zużytym sprzęcie elektrycznymi i elektronicznym (Dz. U. Nr 180, poz. 1495). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zarządzenie pokontrolne nie zawiera zobowiązań przekraczających treść zapisów ustawowych, które Spółka ma obowiązek stosować z mocy prawa. Usunięcie tego zapisu z zarządzenia pokontrolnego prowadzi do wniosku, że Spółka nie ma obowiązku stosowania się do zapisu art. 44 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o zużytym sprzęcie elektrycznymi i elektronicznym. Przytoczenie w petitum zarządzenia pokontrolnego ustawowego obowiązku podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, być może zbędne, nie może prowadzić do wniosku, iż stanowi naruszenie prawa. Wręcz przeciwnie, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zapis ten jest zgodny z obowiązującym prawem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka z o. o. [...] wniosła o jej odrzucenie z uwagi na jej niedopuszczalność lub o oddalenie jej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 44 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarządzenia, prowadzący zakład przetwarzania po przyjęciu zużytego sprzętu jest obowiązany do usunięcia niezwłocznie składników niebezpiecznych, materiałów i części składowych, określonych w załączniku nr 2 do ustawy. Obowiązek usunięcia zużytego sprzętu wynika z mocy samej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował ciążącego na Spółce obowiązku wynikającego z tego przepisu. Zakwestionował natomiast prawo Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego do zamieszczania w zarządzeniu pokontrolnym nakazu stanowiącego powtórzenie nakazu wynikającego z mocy samej ustawy. Wniosek ten Wojewódzki Sąd Administracyjny wyprowadził z brzmienia art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 roku o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 roku Nr 44, poz. 287 – tekst jednolity ze zmianami). Wynika to wprost z treści uzasadnienia wyroku, w którym Sąd stwierdził, że: "(...) ratio legis uregulowania zawartego w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest zupełnie odmienne, a jego funkcja jest wyraźnie sprecyzowana. Z tego względu przysługujące organowi kompetencje w zakresie wydawania zarządzeń pokontrolnych nie mogą być przez organ wykorzystywane w celach instruktażowych, do bieżącego pouczania i przypominania o obowiązkach ciążących na kontrolowanej jednostce, a wynikających z przepisów prawa, gdyż służą wyłącznie w celu przeciwdziałania stwierdzonym w toku kontroli naruszeniom". W skardze kasacyjnej nie został podniesiony zarzut naruszenia tego właśnie przepisu. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. sprawa rozpoznawana jest w granicach skargi kasacyjnej zaś z urzędu brana jest pod uwagę jedynie nieważność postępowania. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Skarga kasacyjna powinna wskazywać konkretne przepisy prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego nadto wykazywać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny (wyrok NSA z dnia 18 września 2007 roku, II FSK 1007/06 – LEX nr 377587). Nie jest więc możliwe dokonywanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu kontroli prawidłowości zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 roku o Inspekcji Ochrony Środowiska, który to przepis, jak to zostało wcześniej wskazane, był podstawą rozstrzygnięcia wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zaskarżony wyrok nie zawiera uchybień, skutkujących koniecznością jego uchylenia, które Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobligowany wziąć pod uwagę z urzędu. Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.