II OSK 1033/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 450/07 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. wydana na wniosek "[...]" S.A. w Poznaniu Prezydent Piły ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci "[...]" nr [...] z kontenerem telekomunikacyjnym oraz przyłączem energetycznym na działce nr [...] przy ulicy [...] w P.. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi inwestora oraz Spółdzielni Mieszkaniowej w Pile. W celu zawiadomienia innych podmiotów o wydaniu tej decyzji Prezydent Piły, działając na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 10 § 1 k.p.a., wydał obwieszczenie informujące o tym fakcie. Obwieszczenie to zostało umieszczone na 17 słupach należących do Pilskiego Domu Kultury, na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i na stronie internetowej tego Urzędu. Decyzja z dnia [...] października 2005 r. nie została zaskarżona w ustawowym terminie. W dniu 3 kwietnia 2007 r. J. D., K. K., A. A., A. T. i M. S. wystąpili z wnioskiem do Prezydenta Piły o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wymienioną wyżej decyzją, wskazując jako podstawę tego wniosku art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. organ wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] października 2005 r. Następnie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Prezydent Piły odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] października 2005 r. a także odmówił wstrzymania jej wykonania. Organ stwierdził w uzasadnieniu decyzji, iż strony zostały zawiadomione o decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego zgodnie z obowiązującymi przepisami i brak jest podstaw do jej uchylenia. Odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. wnieśli: J. D. i M. S.. Zarzucili oni, iż zbyt mała liczba obwieszczeń o prowadzonym postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji oraz niewłaściwe wybranie miejsc do ich wywieszenia spowodowały niemożliwość zapoznania się z ich treścią przez osoby zamieszkujące w pobliżu miejsca wyznaczonego na teren inwestycji. M. S. podniósł ponadto, że fakt, iż Prezydent Piły występował w postępowaniu jako zarządca drogi wyklucza możliwość prowadzenia przez niego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez J. D. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. uchyliło zaskarżoną decyzję, przekazało sprawę do ponownego rozpoznania i wstrzymało wykonanie tej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że zasada określona w art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została w pełni zachowana jedynie w odniesieniu do inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych, których nieruchomości leżą na obszarze przeznaczonym pod inwestycje. Natomiast pozostałe strony powinny być zawiadomione w drodze obwieszczenia, a także w sposób przyjęty w danej miejscowości. Zwrot "także" przesądza, że wymagane jest zarówno obwieszczenie jak i poinformowanie w sposób zwyczajowo przyjęty. W takich przypadkach zawiadomienie uznaje się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Organ II instancji stwierdził, że zakres rozmieszczenia obwieszczeń nie był wystarczający, a zatem informacje o inwestycji nie mogły dotrzeć do osób najbardziej zainteresowanych, czyli mieszkańców takich ulic jak: [...], Al. Niepodległości, Nowowiejskiego czy Różanej Drogi. W miejscach tych nie umieszczono obwieszczeń. Zdaniem organu odwoławczego właśnie w tych miejscach należało podać do publicznej wiadomości wymagane informacje, umieszczając obwieszczenie na dostępnych obiektach, tak jak zwykle dzieje się w przypadkach ogłoszeń o poborze wojskowym, wyborach do Sejmu i rad wszystkich szczebli itp. Trudno bowiem przyjąć, że przeciętna osoba mieszkająca w konkretnym miejscu Piły będzie czytać ogłoszenia w innych rejonach tego miasta. Dlatego Kolegium przyjęło, że mieszkańcom nie zagwarantowano praw wynikających z art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, iż należało dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Takiej analizy nie zamieszczono w aktach sprawy. Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. skarżąca Spółka zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, 8, 16, 107 § 1 i § 3 oraz art. 152 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję a także postanowienie Prezydenta Miasta Piły z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile na rzecz skarżącej Spółki 440 zł kosztów postępowania. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą procesową polegającą na tym, iż organ odwoławczy rozpoznał tylko jedno z dwóch odwołań, wniesione przez J. D.. Natomiast odwołanie M. S. nie zostało rozpoznane zaś odwołujący się nie został nawet powiadomiony o wszczęciu postępowania odwoławczego. Niedopełnienie obowiązku rozpoznania obu odwołań łącznie jest – zdaniem WSA – istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skutkującym uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji wskazał następnie, iż wobec wniosku o wznowienie postępowania możliwość prowadzenia nadzwyczajnego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną otworzyło postanowienie Prezydenta Piły z dnia [...] kwietnia 2007 r. o wznowieniu postępowania. Postanowienie to nie zostało wzruszone i nadal funkcjonuje w obrocie, zatem prezydent Piły bez podstawy prawnej po raz drugi wydał w dniu 2 sierpnia 2007 r. kolejne postanowienie o wznowieniu postępowania. Zaskarżona decyzja oraz wymienione postanowienie z dnia 2 sierpnia 2007 r. podlegają więc uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w poznaniu stwierdził nadto, że rozpoznając łącznie odwołania M. S. i J. D. od decyzji organu I instancji organ odwoławczy nie może pominąć treści art. 53 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzającego modyfikacje dla postępowania wznowieniowego w sprawie o lokalizację inwestycji celu publicznego, gdy podstawą wznowienia jest przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ogólnych zasad uchylenia decyzji, których dotyczy postępowanie wznowieniowe. Wymieniony wyrok zaskarżyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą w R.. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia następujących przepisów: – art. 58 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 32 Konstytucji RP, – art. 152 kodeksu postępowania administracyjnego, – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, – art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy zauważyć, że art. 58 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera tylko dwa ustępy. W obowiązującym stanie prawnym nie ma więc jednostki redakcyjnej oznaczonej jako art. 58 ust. 8 wymienionej wyżej ustawy i – oczywiście – przepis taki nie został naruszony zaskarżonym wyrokiem. Wprowadzony ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175) oznacza, że skarga ta powinna spełniać wymogi ustawowe, w tym wynikający z art. 174 obowiązek wskazania podstawy zaskarżenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęte jest przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może korygować treści tej skargi, samodzielnie ustalać jakie są jej podstawy lub domyślać się, na jakim przepisie została ona oparta (p. wyrok NSA publ. ONSA 2005, nr 4, s. 97 i nast.). Skoro więc rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia nieistniejącego przepisu, to zarzut ten należy uznać za oczywiście nieuzasadniony. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 152 k.p.a. jest niezrozumiały. Przepis ten nie miał żadnego zastosowania w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i nie jest wiadomo, czego miałby dotyczyć. Określa on (w § 1) przesłanki wstrzymania wykonania, w sprawie o wznowienie postępowania, zaskarżonej decyzji oraz (w § 2) określa, że na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze. W rozpoznawanej sprawie sąd I instancji rozpoznawał skargę wniesioną na decyzję SKO w Pile a nie zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji Prezydenta Miasta Piły. Wymieniony przepis art. 152 k.p.a. nie został więc naruszony. Tak samo należy ocenić podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut obrazy art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz pkt 2 p.p.s.a. Wadę uzasadnienia wyroku skarżący dostrzega w tym, że jest ono zbyt lakoniczne i sąd pominął w nim uczestnika na prawach strony, a mianowicie Stowarzyszenie. Skarżący nie wskazuje przy tym na czym ta lakoniczność polega i jakich wymaganych przepisami elementów nie zawiera uzasadnienie wyroku Sądu I instancji. Stawiając zarzut pominięcia w uzasadnieniu Stowarzyszenia "[...]" skarżący pomija to, że wymienione Stowarzyszenie nie wnosiło o dopuszczenie go do udziału w sprawie na prawach strony i nie brało w nim udziału w takim charakterze aż do czasu wydania wyroku przez Sąd I instancji. Pominięcie jego udziału w uzasadnieniu wyroku wydanego przez ten Sąd nie miało żadnego znaczenia dla wyniku sprawy. Natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i pkt 2 p.p.s.a. jest o tyle nietrafny, że podstawą prawną zaskarżonego wyroku były przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 p.p.s.a. a nie przepisy wskazane w skardze kasacyjnej. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.