II OSK 1034/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 24 września 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. C.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 735/07 w sprawie ze skargi R. C.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 22 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. C.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z [...] kwietnia 2007 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Bochni z [...] lutego 2007 r. o ustaleniu na wniosek M. W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie w B. na działce nr [...] wolno stojącego dwustanowiskowego garażu. Z uzasadnienia wyroku wynika, że zapadł on w następującym stanie sprawy. Burmistrz Miasta Bochnia decyzją z [...] lutego 2007 r. ustalił na wniosek M. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolno stojącego garażu dwustanowiskowego wraz z infrastrukturą na działce nr [...] przy ul. [...] w B.. Organ administracji uznał, że wniosek inwestora spełnia warunki określone w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazał, że projekt decyzji został sporządzony zgodnie z wymogami zawartymi w art. 60 ust. 4 powołanej ustawy oraz że uzyskano wymagane prawem uzgodnienia. Organ administracji ustosunkował się też do zarzutów R. C.-K. stwierdzając, że działka nr [...] posiada legalny wjazd od ul. [...] oraz że sprawa muru oporowego nie ma wpływu na prawidłowe funkcjonowanie tego wjazdu, gdyż skarpa została umocniona i skutecznie zabezpieczona w inny sposób niż poprzez wybudowanie muru. Odwołując się do uzasadnienia wyroku sądu powszechnego w sprawie [...] nie podzielono zarzutów R. C.-K., że realizacja budynku mieszkalno usługowego na działce M. W. stała się przyczyną uszkodzeń budynku na sąsiedniej działce, a realizacja garażu stwarza ryzyko powiększenia tych szkód. Odwołanie od tej decyzji wniosła R. C.-K., która powtarzając dotychczasowe zarzuty, twierdziła, że lokalizacja garażu, w sposób który przedstawiono na załączniku graficznym do decyzji, może spowodować dalszą degradację jej budynku mieszkalnego. Powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym - jak twierdziła - M. W. został zobowiązany do wybudowania na własny koszt muru oporowego zabezpieczającego jej budynek przed szkodami wynikłymi z użytkowania i zagospodarowania jego działki, podnosząc, że mur ten nie został dotychczas wybudowany. Zarzuciła również, że podczas dojazdu samochodów ciężarowych na teren budowy oraz wykonywania wymienionych w decyzji robót polegających na przesuwaniu mas ziemnych, dojdzie do dalszych ruchów ziemi na skutek drgań, a w konsekwencji do kolejnych uszkodzeń konstrukcji budynku mieszkalnego. Będzie to, jej zdaniem, stanowić naruszenie jej praw wynikających z art. 5 Prawa budowlanego. Odwołująca podniosła także, że brak jest dokumentu (ekspertyzy), z którego by wynikało, iż zabezpieczenie skarpy ażurowymi płytami i zielenią zastąpi konieczność wybudowania muru oporowego. Ponadto wskazała, że nierozwiązana jest "sprawa dojazdu" do nieruchomości objętej wnioskiem, gdyż "istniejący zjazd nie został odebrany i jako taki nie może prawnie funkcjonować". Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymało decyzję Burmistrza Bochni w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że wobec spełnienia wszystkich ustawowych wymogów warunkujących możliwość ustalenia warunków zabudowy, wynikających z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji należało uznać za prawidłową. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Wskazano, że stosownie do treści art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Organ odwoławczy wyjaśnił, że żaden z przepisów nie nakłada na inwestora na etapie ustalania warunków zabudowy zobowiązania się do wykonania muru oporowego. Ustosunkowując się z kolei do zarzutu dotyczącego naruszenia praw skarżącej wynikających z art. 5 Prawa budowlanego, wskazano, że kwestie te będą mogły być przedmiotem rozważenia dopiero na kolejnym etapie postępowania, kiedy sporządzony zostanie projekt zagospodarowania działki i rozstrzygana będzie możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Podano, że w projekcie budowlanym - stosownie do treści zaskarżonej decyzji - inwestor winien wskazać sposób postępowania i zagospodarowania mas ziemnych, jeżeli miałyby one być przesuwane lub przemieszczane w związku z planowaną inwestycją. Organ drugiej instancji zaznaczył ponadto, że w decyzji o warunkach zabudowy zawarto, wiążący na etapie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zapis, zobowiązujący inwestora do takiego projektowania i realizowania inwestycji, by nie powodowała utrudnień ani ograniczeń dla osób trzecich, oraz do zapewnienia ochrony m.in. przed uciążliwościami powodowanymi przez wibracje. Wskazano, że skarżąca nie przedłożyła żadnego dowodu na poparcie swoich twierdzeń odnośnie bezprawnie funkcjonującego - w jej ocenie - wjazdu na działkę nr [...]. W skardze R. C.-K. powtórzyła zarzuty i argumentację zwartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy administracji nie naruszyły prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji uzasadnienia obu decyzji odpowiadają treści art. 107 § 3 kpa, zaś skarga sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem organów, i to polemiki opartej na własnej ocenie materiałów sprawy. Odnosząc się bliżej do kwestii związanej z poczynionymi zobowiązaniami M. W. odnośnie do budowy muru oporowego Sąd ten stwierdził, że nie mogą one być przesłankami orzekania przez organy administracji w przedmiocie warunków zabudowy, gdyż w art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłączono możliwość formułowania przez organ w stosunku do wnioskodawcy dodatkowych warunków lub świadczeń, od których zależne byłoby wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Takie dodatkowe warunki, jak wskazano, mogą przewidywać przepisy odrębne, jednakże żaden z nich nie nakłada na inwestora zobowiązania do wykonania muru oporowego. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącą naruszenia praw wynikających z art. 5 Prawa budowlanego Sąd ten stwierdził, że kwestie te będą mogły być przedmiotem rozważeń na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Bowiem dopiero w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega badanie, czy dochodzi, względnie, czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc i interesu właścicieli sąsiedniej nieruchomości, w aspekcie ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jako bezzasadny Sąd ocenił zarzut skarżącej odnośnie braku kompetencji i przygotowania zawodowego osoby odpowiadającej za merytoryczną część decyzji o warunkach zabudowy, gdyż, jak stwierdził, zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i jej projekt, została podpisana przez osobę uprawnioną, to jest wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżąca nie udowodniła również w żaden sposób podnoszonych zastrzeżeń odnośnie wjazdu na działkę nr 5825/6. Sąd stwierdził, że z decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż działka ta przylega do ul. Świętokrzyskiej, a więc posiada prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej oraz że w sprawie tego wjazdu nie toczy się aktualnie żadne postępowanie administracyjne ani sądowe. Skargę kasacyjną R. C.-K. oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przytaczając podstawę dotyczącą naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 5 Prawa budowlanego oraz § 12 i 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z kolei podstawę polegającą na naruszeniu przepisów postępowania sformułowano w ten sposób, że zarzucono, iż pominięto istotne zagadnienia związane z położeniem Bochni w terenie zagrożenia szkodami górniczymi oraz brak ekspertyzy i wyjaśnienia kwestii wjazdu. W oparciu o tak przytoczone podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Uzasadniając skargę kasacyjną stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie odniósł się do zarzuconego naruszenia art. 5 ustawy Prawo budowlane pomimo, że zwrócono w skardze uwagę na fakt, iż tak projektowana lokalizacja garażu wraz z infrastrukturą może przyczynić się do dalszej degradacji budynku mieszkalnego skarżącej. Podniesiono przy tym, że budynek ten doznał już uszkodzeń, a wziąwszy pod uwagę położenie w terenie szkód górniczych i konieczne przy zamierzonej budowie garażu głębokie wykopy, zwrócono uwagę, że można przewidywać wystąpienie dalszych szkód. Wywiedziono, że M. W. zdawał sobie sprawę z tych zagrożeń, skoro zadeklarował budowę muru oporowego. Następnie kwestionowano jego wycofanie się z podjętych zobowiązań. Podniesiono też, że skarżąca wskazywała, że nie wykonano ekspertyzy, która uzasadniałaby twierdzenie, iż skarpa została umocniona i zabezpieczona skutecznie w inny sposób, ażurowymi płytami betonowymi i zielenią. Zdaniem skarżącej twierdzenie to nie znajduje odzwierciedlenia w dokumentach sprawy, a władnym do wykonania ekspertyzy dotyczącej przydatności takiego zabezpieczenia jest rzeczoznawca branży budowlanej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzono, że występujące szkody górnicze oraz planowana inwestycja uzasadniały potrzebę sprawdzenia na podstawie ekspertyzy fachowca, czy możliwe jest wydane warunków zabudowy. Odnośnie do wjazdu na działkę nr [...] podniesiono, że nie został on odebrany i jako taki nie może prawnie funkcjonować. Skarżąca nie zgodziła się przy tym z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że samo przyleganie posesji do ulicy zwalnia wnioskodawcę od uzyskania stosownej zgody. W końcu podniesiono też, że Sąd pierwszej instancji nie zwrócił należytej uwagi na kwestię naruszenia art. 107 k.p.a. wskutek braku w decyzji tzw. "rozdzielnika". Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) oraz § 12 i 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Powołane przepisy i wynikające z nich nakazy i zakazy zasadnie nie były w rozpoznawanej sprawie stosowane. Decyzja o warunkach zabudowy, poddana kontroli sądu administracyjnego na skutek skargi R. C.-K., dotyczyła tego etapu inwestycji, w której określa się dopuszczalną zabudowę na danym terenie i jej podstawowe wymogi. Szczegółowe wymogi inwestycji, wynikające właśnie z art. 5 Prawa budowlanego oraz § 12 i 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie są określane w następnym etapie procesu inwestycyjnego, którym jest postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wówczas rozwiązuje się m.in. takie kwestie techniczne, jak bezpieczeństwo konstrukcji i użytkowania (art. 5 pkt 1 lit. a i c), odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej (art. 5 pkt 8), poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (art. 5 pkt. 9), czy warunki bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na terenie budowy (art. 5 pkt 10), a więc te kwestie, które, jak wynika z twierdzeń skarżącej, skłaniają ją do przeciwstawianiu się planowanej przez M. W. budowie garażu. W postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest sporządzany projekt budowlany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, potwierdzające ich wiedzę techniczną, co ma zapewnić zgodne ze sztuką budowlaną rozwiązanie występujących w przypadku konkretnej inwestycji problemów technicznych. W przypadku rozpoznawanej sprawy będzie to problem wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej, a więc podnoszone przez nią kwestie zagrożenia jej budynku i muru oporowego, w tym w kontekście zagrożeń związanych ze szkodami górniczymi. Są to typowe techniczne problemy, które winny być rozwiązane w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a nie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podczas postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę są też rozwiązywane kwestie związane z urządzeniem właściwego zjazdu rozumianego jako połączenie nieruchomości z drogą publiczną. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 3 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 19 z 2007 r., poz. 115 ze zm.) przebudowa lub budowa zjazdu wymaga zgody zarządcy drogi, którą wydaje się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zatem, kwestia zjazdu z nieruchomości M. W. będzie również badana w postępowaniu o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę garażu, o ile nie została ona już przesądzona w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domu mieszkalnego na jego działce. Na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy kwestia ta w sposób właściwy dla tego postępowania została wstępnie rozstrzygnięta, gdyż jak ustalił Sąd pierwszej instancji i czego w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano, decyzja o warunkach zabudowy została wydana po uzyskaniu wymaganych uzgodnień, a więc także po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi publicznej. Ponadto w sposób wystarczający dla postępowania w sprawie warunków zabudowy Sąd pierwszej instancji ocenił kwestię dostępu nieruchomości do drogi publicznej, stwierdzając, że nieruchomość, na której planuje się inwestycję ma dostęp do drogi publicznej. Jest to wystarczające dla sprawy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) jednym z warunków wydania takiej decyzji jest to, aby teren miał dostęp do drogi publicznej, który, stosownie do art. 2 pkt 14 powołanej ustawy, rozumie się jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania, to w skardze kasacyjnej, jako jedyne przepisy postępowania, które miały zostać naruszone wskazano art. 107 k.p.a., który miał zostać naruszony w ten sposób, że decyzja nie zawierała tak zwanego "rozdzielnika". Otóż z powołanego przepisu nie wynika, aby decyzja winna zawierać "rozdzielnik", czyli spis podmiotów, którym jest ona doręczana. "Rozdzielnik" jest w praktyce przyjmowanym sposobem wskazywania podmiotów, którym decyzja jest doręczana, lecz nie może być on utożsamiany ze wskazaniem adresatów decyzji. Adresatem decyzji o warunkach zabudowy jest podmiot, który o wydanie takiej decyzji wnosił. Natomiast doręcza się ją m.in. podmiotom, które w tym postępowaniu występowały w charakterze stron postępowania. W skardze kasacyjnej nie zarzucono skutecznie, aby decyzji o warunkach zabudowy, o którą w sprawie chodzi, nie doręczono stronom postępowania. Skarżąca, która jak twierdzi jest właścicielką sąsiedniej nieruchomości, decyzję tę, co jest oczywiste, otrzymała. Poza tym z akt wynika, że decyzja organu odwoławczego zawiera wykaz osób, którym ją doręczono, zaś w decyzji organu pierwszej instancji odsyła się do wykazu stron postępowania znajdującego się w aktach. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej ujęte w podstawie dotyczącej naruszenia przepisów postępowania, jako pominięcie istotnych zagadnień związanych z położeniem Bochni w terenie zagrożenia szkodami górniczymi oraz braku ekspertyzy i wyjaśnienia kwestii wjazdu, nie mogą być przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenione, gdyż w tym zakresie podstawę tę sformułowano z pominięciem wskazania przepisów postępowania, które miałyby by być naruszone. Na marginesie można jedynie wskazać, że zagadnienia te nie zostały pominięte, gdyż Sąd pierwszej instancji się do nich odniósł wskazując, że kwestie związane z naruszeniem art. 5 Prawa budowlanego będą badane w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zaś problem dostępu nieruchomości do drogi publicznej został prawidłowo w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozstrzygnięty. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją.