II OSK 1034/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Kobierzyce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 645/19 w sprawie ze skargi Gminy Kobierzyce na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 19 sierpnia 2019 r. nr NK-N.4131.52.58.2019.MS2 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Domasław oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 645/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Kobierzyce na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Domasław, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie stwierdzenia nieważności § 12 pkt 2 lit. d uchwały Rady Gminy Kobierzyce nr VIII/159/2019 z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Domasław (punkt I), a dalej idącą skargę oddalił (punkt II). W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że przepis § 12 pkt 2 lit. d zaskarżonej uchwały dotyczy problematyki określenia parametrów układu komunikacyjnego. Wprowadza on warunek, by ewentualne nowo wydzielane drogi wewnętrzne i ciągi pieszo-jezdne, o długości większej niż 150 m, miały co najmniej dwa włączenia do dróg publicznych. Rada Gminy wykluczyła możliwość realizacji w przyszłości na terenie objętych planem miejscowym tzw. ślepych ulic o długości powyżej 150 m. W ocenie Sądu, wprowadzenie tego rodzaju warunku mieści się w kompetencji rady gminy określonej w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p." oraz w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem. Wojewoda unieważniając powyższą regulację nie wykazał, że narusza ona w sposób istotny zasady sporządzania planu określone we wskazanych przepisach, a więc brak było podstaw aby wyeliminować w tym zakresie akt planistyczny z obrotu prawnego w trybie nadzorczym. Z tych względów uwzględnieniu podlegała skarga w części stwierdzającej nieważność § 12 pkt 2 lit. d uchwały planistycznej. Za nieuzasadniony uznano zarzut naruszenia § 21 uchwały oraz załącznika graficznego nr 1 do uchwały w zakresie, w jakim ustala on tereny 2UP i 3UP z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie wskaźników w zakresie minimalnej liczby miejsc parkingowych dla terenów oznaczonych symbolami 2UP i 3UP. Wskazano, że w stosunku do terenów 2 UP i 3UP ze względu na dopuszczoną na tych terenach funkcję usług publicznych i funkcję mieszkaniową ustalenie liczby miejsc parkingowych powinno nastąpić przy zastosowaniu wskaźników przewidzianych w rozporządzeniu. Istniała możliwość, a jednocześnie konieczność ustalenia liczby miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań oraz w stosunku do powierzchni obiektów usługowych. W okolicznościach tej sprawy zaniechanie zastosowania ww. dyrektywy pozostaje w oczywistej sprzeczności z przywołanym przepisem i stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że dla omawianych terenów brak było obligatoryjnego elementu miejscowego planu zagospodarowana, co prowadzić musiało do stwierdzenia nieważności postanowień uchwały odnoszących się do tych terenów zawartych w § 21 oraz odpowiadającym im obszarom w załączniku graficznym. Dlatego też skarga w tym zakresie nie zastała uwzględniona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Kobierzyce, zaskarżając go w części oddalającej skargę w pozostałym zakresie (punkt II zaskarżonego wyroku). Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wskazanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Domasław konkretnej liczby miejsc parkingowych dla terenów 2 UP i 3 UP stanowiło nieprawidłowe określenie wskaźników w zakresie minimalnej liczby miejsc parkingowych, które winny zostać wskazane poprzez odniesienie do ilości mieszkań oraz w stosunku do powierzchni obiektów usługowych; 2) art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 91 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.s.g." poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że rozstrzygnięcie nadzorcze zawierało uzasadnienie faktyczne i prawne pozwalające na stwierdzenie, że wskazanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Domasław konkretnej liczby miejsc parkingowych dla terenów 2 UP i 3 UP stanowiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, powodujące nieważność całego § 21 (i odpowiednio załącznika nr 1 do uchwały w zakresie w jakim ustala on tereny 2 UP i 3 UP) uchwały Rady Gminy Kobierzyce z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Domasław. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu II i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu II i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy. Strona skarżąca kasacyjnie zaskarżyła jedynie pkt II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 645/19 i tylko w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna skargę kasacyjną. Niezasadnym jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia polegającą na przyjęciu, że wskazanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Domasław konkretnej liczby miejsc parkingowych dla terenów 2 UP i 3 UP stanowiło nieprawidłowe określenie wskaźników w zakresie minimalnej liczby miejsc parkingowych, które winny zostać wskazane poprzez odniesienie do ilości mieszkań oraz w stosunku do powierzchni obiektów usługowych. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie dla obszarów 2 UP i 3 UP brak było możliwości ustalenia liczby miejsc postojowych w sposób wprost wyrażony w § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia, ponieważ sama strona skarżącą zamierza w przyszłości wybudować na tych terenach boiska sportowe, place zabaw oraz urządzić zieleń. Tym samym taki sposób zagospodarowania uniemożliwia powiązanie ilości miejsc postojowych z liczbą mieszkań lub powierzchnią usługową. Oceniając ten zarzut należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że strona skarżąca kasacyjnie w sposób nieprawidłowy utożsamia zamiar wykonania określonych inwestycji w obszarach 2 UP i 3 UP z planistycznym sposobem przeznaczenia tych terenów. Zgodnie z § 21 ust. 1 planu miejscowego w obszarach 2 UP i 3 UP jako przeznaczenie podstawowe wskazane zostały usługi publiczne, usługi z zakresu kultury, niepubliczne usługi oświaty, niepubliczne usługi zdrowia i opieki społecznej oraz uzupełniająca zabudowa mieszkaniowa. Plan miejscowy zdefiniował w § 5 pkt 4 tereny usług publicznych jako tereny przeznaczone pod lokalizację budynków użyteczności publicznej z zakresu usług oświaty, nauki, kultury, świetlic; usług związanych z ochroną przeciwpożarową obejmujących remizy, komendy i strażnice; usług związanych z zabezpieczeniem bezpieczeństwa obywateli obejmujących posterunki, komisariaty policji; usług zdrowia i opieki społecznej obejmujących przychodnie, poradnie ambulatoria, ośrodki zdrowia, itp.; usług sportu i rekreacji obejmujących obiekty służące prowadzeniu działalności usługowej oraz usług administracji publicznej. W związku z powyższym nie budzi żadnej wątpliwości, że obszary 2 UP i 3 UP to przede wszystkim obszary planistycznie przeznaczone pod działalność usługową w budynkach użyteczności publicznej, a dodatkowo także obszary przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. W związku z tym obowiązkiem organów planistycznych było takie ustalenie wskaźnika lub wskaźników miejsc parkingowych, który nawiązywałby zarówno do rozmiarów samej działalności usługowej, jak i zabudowy mieszkaniowej. Dla usług publicznych będących podstawowym zakresem przeznaczenia obszarów 2 UP i 3 UP Rada Gminy Kobierzyce ustaliła minimalną liczbę miejsc postojowych jako co najmniej pięć miejsc parkingowych na jedną inwestycję. Całkowicie zaniechano ustalania miejsc postojowych dla zabudowy mieszkaniowej. Wprawdzie § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia wskazuje, że wymaganym standardem przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego jest ustalenie wskaźnika ilości miejsc parkingowych w szczególności w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych i nie jest to wyczerpujący sposób ustalenia tego wskaźnika, tym niemniej organ planistyczny określając inny niż wprost wynikający z rozporządzenia sposób ustalania miejsc parkingowych winien powiązać je z zakresem lub rozmiarem planowanej działalności lub zabudowy w taki sposób, aby zachować proporcję pomiędzy sposobem zagospodarowania danego terenu a jego dostępnością komunikacyjną (tak też NSA w wyroku z 4 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1933/16, LEX nr 2537313). Taką właśnie proporcję określa powołany § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia wskazując, że liczbę takich miejsc należy ustalać w stosunku do liczby mieszkań lub powierzchni obiektów. W orzecznictwie zaprezentowano pogląd, zgodnie z którym dopuszczalnym jest ustalenie w planie miejscowym proporcji pomiędzy liczbą miejsc parkingowych a liczbą łóżek w hotelach lub domach studenckich (tak NSA w wyroku z 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 606/15, opub. w LEX nr 2227851), bądź liczbą zatrudnionych osób lub liczbą mieszkań (tak NSA w wyroku z 4 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1933/16, opub. w LEX nr 2537313) czy liczbą budynków (tak NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2740/16, opub. w LEX nr 2241004). W każdej z powołanych spraw Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował jako dopuszczalne ustalanie określonej proporcji między zakresem lub intensywnością zagospodarowania danego obszaru a liczbą miejsc parkingowych. W tej zaś sprawie, jak trafnie wskazał na to Sąd pierwszej instancji, wyznaczono minimalną liczbę miejsc parkingowych w ilości pięciu miejsc parkingowych dla każdej inwestycji podstawowej niezależnie od tego, jaka to będzie inwestycja i jakiej liczby tych miejsc będzie ona wymagała dla jej prawidłowej obsługi. Zaniechano przy tym wyznaczania jakichkolwiek miejsc parkingowych dla dopuszczalnej zabudowy mieszkaniowej. Nie można zapominać, że celem ustawodawcy nakazującego ustalanie liczby miejsc parkingowych w planie miejscowym jest umożliwienie zapewnienia prawidłowej dostępności komunikacyjnej danego terenu. Zgodnie z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów, a liczbę tych stanowisk należy dostosować do wymagań wynikających z planu miejscowego. Skoro plan miejscowy dla zabudowy mieszkaniowej dla terenów 2 UP i 3 UP w ogóle nie przewiduje jakichkolwiek stanowisk parkingowych, a dla podstawowego przeznaczenia jakim są obszary usług publicznych co najmniej 5 miejsc parkingowych, to taki sposób wyznaczenia tego wskaźnika nie gwarantuje dostępności komunikacyjnej w zakresie miejsc parkingowych. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a jednym z elementów systemu komunikacji jest, stosownie do § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia, określenie w planie miejscowym wskaźnika lub wskaźników ilości miejsc parkingowych w szczególności w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Oddalając skargę Gminy Kobierzyce na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego w zakresie stwierdzającym nieważność § 21 oraz załącznika nr 1 do planu miejscowego co do obszarów 2 UP i 3 UP, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie naruszył art. 148 P.p.s.a. Nie jest zasadny także drugi zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, stosownie do którego Gmina Kobierzyce zarzuca Sądowi pierwszej instancji dokonanie niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 91 ust. 3 i ust. 4 u.s.g. polegającego na przyjęciu, że rozstrzygnięcie nadzorcze zawierało uzasadnienie faktyczne i prawne pozwalające na stwierdzenie, że wskazanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Domasław konkretnej liczby miejsc parkingowych dla terenów 2 UP i 3 UP stanowiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie zawierało wad. W szczególności w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, które przepisy i w jaki sposób zostały naruszone poprzez nieprawidłowe ustalenie liczby miejsc parkingowych dla obszarów 2 UP i 3 UP. Kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygniecie nadzorcze, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, zawierało uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne. Nie został naruszony art. 91 ust. 3 u.s.g. Nie ma racji strona skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 91 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. każde istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego w części nieważność planu miejscowego z powodu naruszenia obowiązku ustalenia wskaźnika ilości miejsc parkingowych w stosunku do zabudowy mieszkaniowej oraz nieprawidłowe jego ustalenie w odniesieniu do usług publicznych. Nie było to nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., ponieważ art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi przepis szczególny określający przypadki istotnego naruszenia prawa w zakresie nadzoru nad miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym także co do tego zarzutu niezasadnym jest twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 148 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.