II OSK 1037/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2219/09 w sprawie ze skargi H. S. i M. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2219/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi H. S. i M. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 roku, Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] maja 2009 roku, Nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku H. i M. S., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku klubu sportowo-rekreacyjnego z zapleczem gastronomicznym na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. O. w W. w Dzielnicy W. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że załączony projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy P., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy W.-W. z dnia [...] września 2002 roku (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr [...], poz. [...]) dla obszaru określonego jako tereny zieleni parkowej 2ZP, w zakresie zapisów : a. § 24 pkt 4 - w § 24 pkt 4 d wprowadzono zapis o utrzymaniu niezabudowanej strefy wzdłuż lasu o szer. min. 100 m, ze względu na ochronę terenów S. Projektowany budynek znajduje się w odległości 55,0 m od podnóża S., a tym samym inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego; b. § 15 pkt 1 i 2 - zgodnie z którymi w zakresie odprowadzenia ścieków i wód opadowych ustala się skanalizowanie obszaru planu w układzie rozdzielczym do miejskiej sieci kanalizacyjnej ze wskazaniem jako odbiornika ścieków projektowanego kolektora [...] i oczyszczalni [...], a jako odbiornika wód opadowych rowu [...]. W okresie przejściowym plan dopuszcza rozwiązanie w postaci stosowania szczelnych szamb dla pojedynczych obiektów lecz dotyczy to tylko zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. Zgodnie z załączonym do projektu budowlanego pismem Przedsiębiorstwa W. w W. S.A. (znak [...] z dnia [...].10.2006r.) projektowany obiekt znajduje się poza zasięgiem miejskiej kanalizacji ściekowej i deszczowej. W takiej sytuacji budynek usługowy jakim jest budynek klubu sportowo-rekreacyjnego z zapleczem gastronomicznym nie będąc zabudową jednorodzinną wolnostojącą nie kwalifikuje się do zastosowania w okresie przejściowym szamb szczelnych, a tym bardziej biologicznej oczyszczalni ścieków. Organ I instancji stwierdził również, że projekt budowlany sporządzony jest nieczytelnie, nie pozwalając ocenić w sposób prawidłowy projektowanej inwestycji. Złożone egzemplarze projektu różnią się między sobą. W jednych, jako odprowadzenie ścieków przewiduje się biologiczną oczyszczalnię ścieków, w innych zbiornik szczelny (szambo). Wszystkie projekty zawierają projekt zbiornika na płynne odchody, zaś do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono prospekt biologicznej oczyszczalni ścieków. Ponadto, w projekcie wykazano powierzchnię utwardzoną, lecz nie wymieniono, jakie elementy zagospodarowania działki zostały do niej zaliczone. Tymczasem ma to wpływ na procent powierzchni biologicznie czynnej, jaki należy zachować na danym obszarze. Zdaniem organu I instancji, błędne jest także zastosowanie w projekcie tzw. zielonych miejsc parkingowych, które stanowiąc powierzchnię biologicznie czynną mają pełnić rolę miejsc parkingowych, gdyż te dwie funkcje stoją ze sobą w sprzeczności. Ponadto, w opisie projektu budowlanego nie zostały wyliczone powierzchnie, jakie uznano za biologicznie czynne. Prezydent W. stwierdził, że inwestor nie usunął wszystkich nieprawidłowości projektu, do usunięcia których był wzywany postanowieniem Nr [...], a dotyczących § 24 pkt 4 oraz § 15 pkt 1 i 2 miejscowego planu. Nadto, projekt obarczony jest innymi wadami i niezastosowaniem się do przepisów obowiązującego planu zagospodarowania, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 roku, Nr [...] Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania H. i M.S., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja organu I instancji, odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest prawidłowa. W ocenie organu odwoławczego, skorygowana przez inwestorów – zgodnie z postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 roku, Nr [...] – dokumentacja projektowa nie spełnia wymogów, wynikających z przepisów Prawa budowlanego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy P., tj. § 15 planu w zakresie odprowadzania ścieków i wód opadowych oraz § 24 pkt 4d w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego. W odniesieniu do stanowiska inwestorów, iż działka nr ew. [...] zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem ZP, na którym nie obowiązują ustalenia ogólne planu, wojewoda wyjaśnił, iż ustalenia ogólne planu odnoszą się do całego terenu, na którym obowiązuje plan miejscowy. Ustalenia szczegółowe dla obszarów funkcjonalnych precyzują wymogi dla poszczególnych terenów, jednakże zabudowa poza spełnianiem wymogów szczególnych musi spełniać wymogi zawarte w ustaleniach ogólnych planu. Ustalenia ogólne i szczegółowe planu są wobec siebie uzupełniające, nie zaś wykluczające. Jednocześnie Wojewoda Mazowiecki wskazał, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w sposób wyczerpujący, zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zauważył, iż przedłożony projekt budowlany nie jest spójny z określonym we wniosku z dnia 17 maja 2009 roku zakresem obiektów i robót budowlanych, gdyż inwestor nie wnioskował o pozwolenie na budowę budynku sportowo-rekreacyjnego z zapleczem gastronomicznym oraz biologiczną oczyszczalnią ścieków. Co więcej, we wniosku nie wyszczególniono również, że przedmiotem inwestycji mają być projektowane przyłącza, a jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, projektowane przyłącza wykraczają poza granice działki objętej wnioskiem. Zdaniem Wojewody organ I instancji powinien wezwać inwestora do skorygowania projektu w celu dostosowania go do zakresu zawartego we wniosku z dnia 26 stycznia 2009 roku. Wojewoda stwierdził także, iż projekt zagospodarowania terenu nie spełnia wymogu czytelności. Wskazane uchybienia nie mają jednak wpływu na merytoryczną ocenę rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli H. S. i M. S., podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy ze względu na naruszenie przy wydaniu tej decyzji przepisów prawa materialnego i procesowego decyzja ta nie jest prawidłowa i winna ulec uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia albo zmianie polegającej na udzieleniu pozwolenia na budowę; 2) art. 80 w zw. z art. 77 § 1 i 15 k.p.a. poprzez przeprowadzenie błędnego logicznie rozumowania, prowadzącego do wniosku, że decyzja pierwszoinstancyjna była prawidłowa, pomimo że, jak stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, postępowanie wyjaśniające nie zostało przez Prezydenta W. wyczerpująco przeprowadzone; 3) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postanowienie nr [...] nie zostało prawidłowo przez inwestorów wykonane, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę; 4) art. 80, 6, 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że skorygowana przez inwestora, w wykonaniu postanowienia nr [...], dokumentacja projektowa nie spełniała wymogów wynikających z przepisów Prawa budowlanego, podczas gdy organ nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji numeracji przepisów Prawa budowlanego; 5) art. 6 i 80 k.p.a. poprzez uznanie, że skorygowana przez inwestora, w wykonaniu postanowienia nr [...], dokumentacja projektowa nie spełniała wymogów wynikających z przepisów planu miejscowego, podczas gdy przepisy te są sprzeczne ze sobą oraz sprzeczne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 roku Nr 75, poz. 690); 6) § 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy P. w zw. z art. 140 k.c. i art. 7 i 8 k.p.a., który to przepis nie przewiduje odprowadzania ścieków do szamba, poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie powinien zostać zastosowany art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia, przewidujące możliwość odprowadzania ścieków do szamba; 7) § 24 pkt 4 lit. d i § 64 pkt 1 Planu Miejscowego poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że przepisy te uzupełniają się, a przez to stanowią, że na działce nr [...] dopuszczone są obiekty o wysokości do 7 m towarzyszące przeznaczeniu podstawowemu, których powierzchnia zabudowy nie przekroczy 5% obszaru, o ile zabudowa oddalona będzie o minimum 100 m od S. 8) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, skoro organ oparł decyzję o § 15 i § 24 pkt 4 lit. d Planu Miejscowego, podczas gdy przepisy te nie powinny zostać zastosowane dla oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy; 9) art. 80 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że inwestorzy zamierzali przyłączyć inwestycję do biologicznej oczyszczalni ścieków, podczas gdy z projektu budowlanego wynika, że ścieki sanitarne miały być odprowadzane do zbiornika bezodpływowego typu szambo; 10) art. 8, 11, 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania do organów administracji publicznej, poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do przedstawionych przez skarżących twierdzeń i dowodów i w zakresie ich oceny pozostawienie skarżących w niedopuszczalnym stanie niepewności prawnej, w szczególności poprzez zaniechanie przez organ ustosunkowania się do szeroko przedstawionych twierdzeń inwestorów w zakresie obowiązku zaniechania zastosowania przez organ § 15 i 24 Planu Miejscowego oraz do przekazanej przez inwestorów opinii prawnej dr J. P. z dnia 20 lipca 2009 roku; 11) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne, niepełne i niejasne uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji, a przez to uniemożliwiające właściwe zaprezentowanie stanowiska skarżących. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2219/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 roku, Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę dla klubu sportowo-rekreacyjnego z zapleczem gastronomicznym jest prawidłowa. Żaden ze wskazanych w skardze przepisów nie został naruszony, a organy administracji właściwie ustaliły zarówno stan faktyczny, jak i prawny sprawy. Art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska. Zdaniem Sądu, zgodzić się należy z organami orzekającymi w sprawie, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. P. Gminy W.-W.. Zatwierdzony plan zagospodarowania bezspornie wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, nawet gdyby był on wadliwy. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i podstawowym narzędziem regulacji zagospodarowania przestrzennego. Zawiera przepisy obowiązujące na jego obszarze w zakresie przeznaczenia terenu zagospodarowania i warunków zabudowy, stanowiące bezpośrednią podstawę do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera ustalenia powszechnie wiążące na terenie, na którym obowiązuje. Gminom powierzono tzw. władztwo planistyczne, polegające na kształtowaniu oraz prowadzeniu polityki przestrzennej. Plan miejscowy zapewnia ład przestrzenny i wiąże właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych, położonych na jego obszarze. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może dotyczyć celowości czy słuszności rozstrzygnięć zawartych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kontrola ta ogranicza się do badania zgodności tej decyzji z planem. Działka inwestora położona jest na terenie określonym w planie miejscowym symbolem 2ZP, stanowiącym teren zieleni parkowej z przeznaczeniem podstawowym dla sportu i rekreacji. Na terenie tym dopuszcza się niewysokie (max. 7 m.) obiekty architektoniczne, towarzyszące przeznaczeniu podstawowemu, których powierzchnia zabudowy nie przekroczy 5 % obszaru. § 24 pkt 4d miejscowego planu wprowadza dodatkowe ograniczenie, dotyczące utrzymania niezabudowanej strefy wzdłuż lasu o szerokości min. 100 m., ze względu na ochronę S. jako obiektu o cennych walorach krajobrazowych i przyrodniczych. Planowana inwestycja uchybia temu wymogowi, gdyż projektowany budynek klubu sportowo-rekreacyjnego znajduje się w odległości 55,0 m. od podnóża S. Nadto § 15 miejscowego planu w zakresie odprowadzania ścieków i wód opadowych ustala skanalizowanie obszaru planu do miejskiej sieci kanalizacyjnej ze wskazaniem jako odbiornika ścieków projektowanego kolektora [...] i oczyszczalni [...], a jako odbiornika wód opadowych rowu [...]. Szambo szczelne jest dopuszczalne tylko w okresie przejściowym i dotyczy wyłącznie zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. Dla projektowanej inwestycji niedopuszczalne jest więc rozwiązanie, w postaci indywidualnego szamba, czy też biologicznej oczyszczalni ścieków, jaką uwzględniono w projekcie budowlanym. Z pisma Przedsiębiorstwa W. z dnia 30 października 2006 roku kierowanego do inwestora – załączonego do projektu budowlanego – wynika jednoznacznie, że projektowany budynek znajduje się aktualnie poza zasięgiem miejskiej kanalizacji ściekowej i deszczowej. Budynek usługowy z zapleczem gastronomicznym, nie będący zabudową jednorodzinną wolnostojącą, nie kwalifikuje się zatem do zastosowania w okresie przejściowym szamb szczelnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. P. nie przewiduje innych rozwiązań w zakresie formy odprowadzania ścieków, w tym zastosowania biologicznej oczyszczalni ścieków. Powyższe względy, zdaniem Sądu I instancji, przemawiają za oddaleniem skargi. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli H. S. i M. S. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. prawa materialnego, to jest: a) art. 94 w zw. z art. 87 ust. 1 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, a przez to naruszenie wynikającej ze wskazanych powyżej przepisów Konstytucji RP konstytucyjnej zasady hierarchiczności źródeł prawa powszechnie obowiązującego, w związku z czym Sąd I instancji stosując w przedmiotowej sprawie § 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy W. – W. z dnia [...] września 2002 roku (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr [...], poz. [...]) (dalej: "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego") oparł się wyłącznie na literalnym brzmieniu tego przepisu, przy całkowitym zaniechaniu zweryfikowania zgodności § 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z powołanymi przez Skarżących w treści skargi przepisami wynikającymi z aktów prawnych wyższego rzędu, tj.: art. 140 kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 roku Nr 16, poz. 93), art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 roku Nr 236, poz. 2008), art. 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 roku Nr 75, poz. 690) oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118), co w związku ze sprzecznością miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z powołanymi powyżej przepisami powinno spowodować zastosowanie przepisów aktów prawnych wyższego rzędu w miejsce niezgodnych z nimi zapisów § 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co najmniej wzięcie tych przepisów pod uwagę w ramach dokonywanej wykładni § 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; b) art. 140 kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 roku Nr 16, poz. 93), art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 roku, Nr 236, poz. 2008), art. 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 roku Nr 75, poz. 690) oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118), poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy Sąd pierwszej instancji zgodnie z art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 94 Konstytucji RP zobowiązany był uwzględnić te przepisy przy rozpatrywaniu podniesionego w skardze z dnia 28 października 2009 roku zarzutu dokonania przez Wojewodę Mazowieckiego błędnej wykładni i zastosowania § 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; c) § 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy W. – W. z dnia [...] września 2002 roku (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr [...], poz. [...]) poprzez jego błędną wykładnię dokonaną z całkowitym pominięciem przepisów aktów prawnych wyższego rzędu tj. art. 140 kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 roku Nr 16, poz. 93), art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 roku Nr 236, poz. 2008), art. 26 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 roku Nr 75, poz. 690) oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118) (co jest objęte oddzielnymi zarzutami niniejszej skargi kasacyjnej), co doprowadziło do uznania, że w przedmiotowej sprawie zachodzi niezgodność przedłożonego przez Skarżących projektu budowlanego w zakresie proponowanego przez Skarżących sposobu odprowadzania ścieków z planowanego budynku klubu sportowo – rekreacyjnego z zapleczem gastronomicznym do szamba (zbiorników bezodpływowych) z treścią § 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto do poważnego i nieznajdującego uzasadnienia ograniczenia prawa własności polegającego na uzależnieniu prawa Skarżących do zrealizowania planowanego budynku klubu sportowo – rekreacyjnego z zapleczem gastronomicznym od zdarzeń, na które nie mają w żaden sposób wpływu, a w efekcie na całkowitym wyeliminowaniu możliwości zabudowy nieruchomości na cele inne niż budynki jednorodzinne; d) § 24 pkt 4) d) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy W. – W. z dnia [...] września 2002 roku (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr [...], poz. [...]) poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie dokonane z całkowitym pominięciem mających w sprawie zastosowanie przepisów wyższego rzędu, tj. art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (teks. jedn. Dz. U. z 2009 roku Nr 151, poz. 1220) (dalej jako u.o.p.) oraz na błędnym uznaniu, że wzdłuż lasu o szerokości 100 m, ze względu na ochronę terenów S. obowiązuje zakaz zabudowy, co doprowadziło do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę planowanego przez Skarżących budynku klubu sportowo – rekreacyjnego z zapleczem gastronomicznym, podczas gdy przepisy u.o.p. nie przewidują możliwości ustanowienia takiego zakazu zabudowy, co powoduje, że zakaz wynikający z § 24 pkt 4) d) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma podstaw w obowiązujących przepisach prawa i w związku z tym nie może być prawidłową podstawą odmowy wydania wnioskowanej przez Skarżących decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz orzeczenia wydanego przez Sąd I instancji; e) art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (teks. jedn. Dz. U. z 2009 roku Nr 151, poz. 1220) (dalej jako u.o.p.) poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy Sąd pierwszej instancji zgodnie z art. 87 ust. 1 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 94 Konstytucji RP zobowiązany był uwzględnić ten przepis przy rozpatrywaniu podniesionego w skardze z dnia 28 października 2009 roku zarzutu dokonania przez Wojewodę Mazowieckiego błędnej wykładni i zastosowania § 24 pkt 4) d) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 2. prawa procesowego, to jest a) art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe i niepełne wykonanie przez Wojewódki Sąd Administracyjny w Warszawie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, co doprowadziło do błędnego uznania, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lutego 2010 roku do stanowiska Skarżących wyrażanego w pismach procesowych w tym do zarzutów przedstawionych w skardze z dnia 28 października 2009 roku oraz poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyżej wskazanego wyroku, pozbawiające Skarżących informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, co uniemożliwiło dokonanie oceny, dlaczego zarzuty Skarżących okazały się być bezzasadne; c) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie będąc związany zarzutami oraz wnioskami skarg oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, że powinien to uczynić, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi podlegającej uwzględnieniu; d) art. 145 § 1 punkt 1 a) p.p.s.a polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ; w Warszawie nie uchylił decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 roku, nr [...], podczas gdy powinien był to uczynić z uwagi na to, że przedmiotowa decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 roku została wydana z powołaniem się na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które są niezgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do wyrażenia poglądu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę na decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę z powodu sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, powinien pominąć te przepisy miejscowego planu, które uniemożliwiają wydanie pozwolenia, gdyż zdaniem wnoszących skargę kasacyjną przepisy te są sprzeczne z aktami prawnym stojącymi wyżej w hierarchii źródeł prawa, to jest Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawami i rozporządzeniami wykonawczymi do ustaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczony wyżej pogląd wnoszących skargę kasacyjną jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zasady i tryb wydawania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określa ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z art. 14 ust. 8 tejże ustawy wynika, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Z kolei z art. 3 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy wynika, że poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina na własnym terenie prowadzi i kształtuje politykę przestrzenną. Art. 4 ust. 1 stanowi zaś, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę ustawodawca przewidział możliwość ich weryfikacji pod kątem zgodności z prawem. Zagadnienie to reguluje ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 – tekst jednolity ze zm.). Oceny zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może dokonać organ nadzoru poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 91 ust. 1) lub wniesienie skargi do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1). Prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przysługuje też każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Wniesienie skargi nie jest ograniczone jakimkolwiek terminem (art. 101 ust. 1). Kontrolując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd administracyjny dokonuje oceny zawartych w nim rozwiązań prawnych pod kątem zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, umowami międzynarodowymi oraz ustawami i rozporządzeniami wykonawczymi do ustaw. Sąd administracyjny bada też, czy przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie została naruszona procedura uchwalania miejscowego planu. Wobec faktu, iż ustawodawca stworzył odrębną instytucję prawną dającą możliwość kontroli zgodności z prawem rozwiązań zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego niedopuszczalne jest dokonywanie przez sąd administracyjny oceny zgodności z prawem przepisów zawartych w planie przy okazji dokonywania kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Dokonując oceny zgodności z prawem decyzji administracyjnej, w tym jej zgodności z prawem miejscowym sąd administracyjny nie może dokonywać oceny samego prawa, które było podstawą wydania tejże decyzji. Nie można więc uznać, że Sąd I instancji, dokonując oceny zgodności z prawem decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę z powodu sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, naruszył prawo materialne przez to, że nie pominął przy orzekaniu przepisów zawartych w tym planie. Aby sąd administracyjny nie musiał przy wydawaniu rozstrzygnięcia brać pod uwagę tych przepisów planu miejscowego muszą one zostać wyeliminowane z systemu prawnego w odrębnym postępowaniu. Dopóki przepisy te nie zostaną wyeliminowane z systemu prawnego są one dla sądu administracyjnego wiążące i musi on je brać pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest w istocie powtórzeniem zarzutów naruszenia prawa materialnego. Jak wynika z treści tego zarzutu wnoszący skargę kasacyjną naruszenia tego przepisu upatrują w niewzięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pod uwagę, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny z aktami prawnymi wyższego rzędu. Powody, dla których argument ten jest niezasadny zostały już przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazane i ich ponowne przytaczanie jest niecelowe. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. również jest w istocie powtórzeniem zarzutów naruszenia prawa materialnego. Wnoszący skargę kasacyjną naruszenia tego przepisu upatrują w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli decyzji administracyjnej odmawiającej wydania pozwolenia na budowę skoncentrował się na badaniu zgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy powinien zbadać także legalność tych przepisów. Powody, dla których argument ten jest niezasadny zostały już przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazane i ich ponowne przytaczanie jest niecelowe. Na poparcie zarzutu naruszenia art. 1 § 2 p.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. skarżący przytaczają trojakiego rodzaju argumenty. Pierwszy argument, to niezbadanie zgodności § 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z aktami prawnymi wyższego rzędu. Powody, dla których argument ten jest niezasadny zostały już przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazane i ich ponowne przytaczanie jest niecelowe. Drugi argument, to niezbadanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, czy zakaz określony w tym przepisie obowiązuje na terenie W. Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz, czy został ustanowiony zgodnie z odpowiednią procedurą przewidzianą w powszechnie obowiązujących przepisach prawa przez właściwy organ. Argument te sprowadza się w istocie do zarzutu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał oceny zgodności z prawem przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak to już wcześniej kilkakrotnie wskazano, nie jest możliwe dokonanie takiej kontroli w sprawie, w której sąd administracyjny dokonuje oceny decyzji administracyjnej, której podstawą prawną wydania były między innymi przepisy miejscowego planu. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.opiera się na poglądzie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny bezkrytycznie podzielił stanowisko organów administracji, że z § 24 punkt 4 lit. d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zakaz zabudowy w strefie 100 m wzdłuż lasu i nie przedstawił w tym przedmiocie własnej argumentacji. Wnoszący skargę kasacyjną twierdzą, że zakaz ten nie dotyczy nieruchomości skarżących, gdyż § 64 pkt 1 miejscowego planu dopuszcza możliwość budowy obiektów o wysokości do 7 m dla teren oznaczonego symbolem 2ZP, na którym znajduje się nieruchomość skarżących. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną racjonalny prawodawca, gdyby chciał wprowadzić na terenie oznaczonym symbolem 2ZP zakaz sytuowania obiektów, to zakaz taki ustanowiłby w części szczegółowej planu. W części ogólnej planu sytuuje się przepisy o charakterze ogólnym, a przepis szczególny wyłącza stosowanie przepisu ogólnego. Rozumowanie to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy za błędne. Zawarty w § 24 punkt 4 lit. d zakaz zabudowy dotyczy wszystkich terenów miejscowego planu znajdujących się w strefie 100 m wzdłuż lasu niezależnie od ich przeznaczenia. Dotyczy on więc również terenu oznaczonego symbolem 2ZP. Zabudowa nieruchomości położonej na terenie 2ZP jest możliwa o ile w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość nie znajduje się w strefie 100 m od granicy lasu. Zakaz o charakterze szczególnym może być wyrażony w akcie prawnym w sposób generalny, jeśli dotyczyć ma kilku elementów tego planu. Zamiast wpisywać w miejscowym planie, że teren oznaczony określonym symbolem może być zagospodarowany w określony sposób o ile nie znajduje się w strefie 100 m od granicy lasu wprowadzono w planie przepis zakazujący zabudowy na nieruchomościach położonych w tej strefie. Okoliczność, iż § 24 został umieszczony w części ogólnej planu nie przesądza o tym, że przepis ten ma charakter ogólny. O tym, czy przepis ma charakter ogólny, czy szczególny decyduje jego treść. Treść tego przepisu wskazuje zaś, że wprowadza on szczegółowe rozwiązania, co do przeznaczenia terenów znajdujących się w strefie 100 m od granicy lasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku rzeczywiście lakonicznie odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu błędnej wykładni § 24 pkt 4 lit. d i § 64 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny należycie ustosunkował się w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu musiałby stwierdzić, że jest on niezasadny ze wskazanych wyżej przyczyn. Tym samym odniesienie się przez Sąd I instancji do tego zarzutu nie mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej do tego Sądu decyzji. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.