II OSK 1037/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "S. sp. z o.o." z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2855/16 w sprawie ze skargi "S. sp. z o.o." z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2855/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej Spółki na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał skarżącej Spółce rozbiórkę nośnika reklamowego w postaci tablicy reklamowej (obecny nr [...]), 2,4 m x 5 m, zamontowanego na dwóch słupach stalowych, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] i ul. [...] w W., w związku z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]. Wniosk o stwierdzenie nieważności ww. decyzji WINB złożyła skarżąca Spółka. Decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], GINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji WINB. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła skarżąca Spółka. Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy własną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji WINB. W ocenie GINB, WINB, uchylając decyzję PINB [...] (wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) i jednocześnie orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w przedmiocie nakazu rozbiórki, nie orzekł w innym zakresie niż to uczynił organ I instancji. Organ wojewódzki działał bowiem w granicy normy art. 51 Prawa budowlanego. Pozostałe zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał za pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie, podając, że decyzja WINB nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, domagając się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 158 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędną ocenę, że decyzja WINB nie jest dotknięta wadą nieważności, tj. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy WINB wydał decyzję z naruszeniem zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a.; - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. przez utrzymanie w mocy własnej decyzji podczas, gdy organ dokonując prawidłowej oceny powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylić własną decyzję oraz orzec co do istoty sprawy, stwierdzając nieważność decyzji WINB. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2855/16, oddalając skargę, wskazał, że na istotę postępowania nieważnościowego oraz jak należy rozumieć przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając to na względzie, Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 15 K.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy nie zmienił podstawy prawnej wskazanej w decyzji pierwszoinstancyjnej, a jedynie naprawił błąd pisarski, korzystając z przysługujących mu kompetencji. Te kompetencje organu II instancji wynikają właśnie z zasady dwuinstancyjności, której istotą jest dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. A zatem WINB jedynie skorygował błąd pisarski PINB, który polegał na błędnym wskazaniu "art. 51 ust. 1 pkt 3" Prawa budowlanego jako podstawy do nakazu rozbiórki, w sytuacji gdy nakaz rozbiórki mógł być nałożony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dlatego w tym zakresie mógł zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie było zaś podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Skoro organ II instancji posiada kompetencje nie tylko kontrolne, ale i merytoryczne, to tym bardziej może skorygować oczywisty błąd w podstawie prawnej przytoczonej przez organ I instancji. Poza tym w sprawie merytorycznie oceniono, że powodem wydania nakazu rozbiórki jest niezgodność przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie doszło zatem do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, jak sugerował skarżący w uzasadnieniu skargi. W konsekwencji nie można było zgodzić się z zarzutem naruszenia przez GINB art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy własnej decyzji podczas, gdy organ winien – podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – uchylić własną decyzję oraz orzec co do istoty sprawy stwierdzając nieważność decyzji WINB. Zdaniem Sądu, bez wpływu na wynik postępowania nieważnościowego pozostawały zarzuty skarżącej co do rozbieżności, pomiędzy stanowiskiem PINB, który przyjął, że przedmiotowy nośnik reklamowy wymagał jedynie zgłoszenia, jednak został wykonany (zainstalowany) niezgodnie ze zgłoszeniem, a stanowiskiem WINB, zgodnie z którym jego posadowienie wymagało pozwolenia na budowę. W obu przypadkach postępowanie naprawcze nie doprowadziłoby bowiem do jego legalizacji z uwagi na niezgodność z planem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niedostrzeżenie, że organ administracji dopuścił się naruszenia: - art. 158 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędną ocenę, że decyzja WINB nie jest dotknięta wadą nieważności, tj. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy WINB wydał decyzję z naruszeniem zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a.; - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. przez utrzymanie przez GINB w mocy własnej decyzji podczas, gdy GINB dokonując prawidłowej oceny sprawy powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylić własną decyzję oraz orzec co do istoty sprawy stwierdzając nieważność decyzji WINB. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że legalność wydanej w postępowaniu nieważnościowym zaskarżonej decyzji GINB, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji WINB o nakazie rozbiórki. Nie można bowiem doszukać się aby decyzja WINB została wydana z rażącym naruszeniem art. 15 K.p.a., w którym została wyrażona zasada dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z tą zasadą dana sprawa administracyjna może być dwukrotnie rozpatrywana merytorycznie. W niniejszej sprawie kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja WINB niewątpliwie zapadła w związku z merytorycznym rozpatrzeniem sprawy przez organ odwoławczy, w którym to postępowaniu oceniono, że z uwagi na treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzą podstawy do nałożenia na skarżącą Spółkę nakazu rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Należy wskazać, że z istoty postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego ustalenie w trakcie postępowania wyjaśniającego, że zachodzi niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zasadzie pozbawia organ nadzoru budowlanego dowolności. W takiej sytuacji powinien być wydany nakaz rozbiórki, które to rozstrzygnięcie wynika z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W okolicznościach tej sprawy nałożony przez PINB, a także przez WINB nakaz rozbiórki wynikał z tych samych względów, a mianowicie wskazanej wyżej niezgodności inwestycji z planem miejscowym. A zatem obie decyzje zostały wydane w oparciu o obowiązującą tą samą podstawę prawną, a oceny tej nie zmienia okoliczność, że PINB w swojej decyzji wskazał "art. 51 ust. 1 pkt 3" Prawa budowlanego. Jak trafnie ocenił w postępowaniu nieważnościowym GINB oraz Sąd I instancji, WINB ten błąd, który należy rozpatrywać w kategoriach omyłki pisarskiej, dostrzegł i, wydając w postępowaniu odwoławczym decyzję reformatoryjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., skorygował. Dlatego nie można skutecznie podnosić, że w okolicznościach tej sprawy w postępowaniu odwoławczym WINB, wydając nakaz rozbiórki, zmienił podstawę prawną rozstrzygnięcia, co miałoby świadczyć o naruszeniu art. 15 K.p.a., nie mówiąc o rażącym naruszeniu tego przepisu. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z powyższego wywodu, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja GINB nie narusza art. 158 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ decyzja WINB nie jest dotknięta wadą nieważności – nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 15 K.p.a. W tych warunkach GINB wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. przez utrzymanie w mocy własnej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji WINB. W skardze kasacyjnej nie wykazano zatem aby zaskarżona decyzja GINB powinna zapaść na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.