II OSK 104/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 października 2024 r. sygn. akt II SA/Po 294/24 w sprawie ze skargi T. M. B. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r. nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. M. B. na rzecz Miasta Poznań kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 października 2024 r., sygn. akt II SA/Po 294/24, oddalił skargę T. M. B. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r., nr LXXXVIII/1670/VIII/2023, w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania – dalej: "Studium". Jak wskazał Sąd pierwszej instancji pismem z dnia 20 marca 2024 r. T. M. B. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. uchwałę Rady Miasta Poznania, domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały wraz z jej załącznikami w zakresie, w jakim dotyczy działki geodezyjnej nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...] M., Miasto P., co najmniej w zakresie w jakim ustanawia zakaz zabudowy tej nieruchomości. Skarżący zarzucił, że skarżona uchwała narusza: 1. art. 10 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 dalej jako u.p.z.p.) w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wyłączenie całej nieruchomości o nr [...] z możliwości jej zabudowy, podczas gdy na umożliwienie zagospodarowania nieruchomości w formie ekstensywnej zabudowy mieszkalnej na części działki z poszanowaniem prawa własności nieruchomości wskazują uwarunkowania środowiskowe co najmniej części działki i brak negatywnego oddziaływania na środowisko takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości; 2. art. 10 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 7 lit. a) u.p.z.p. poprzez oparcie uwarunkowań dla działki nr [...] na podstawie nieaktualnych analiz środowiskowych podczas gdy w toku procedury uchwalenia Studium organ dysponował przedłożoną przez skarżącego wraz z uwagami do projektu studium aktualną analizą środowiskową dla południowej części działki nr [...], ob. M., zgodnie z którą wprowadzenie możliwości ekstensywnej zabudowy na południowej części działki nie wpłynie negatywnie na środowisko przyrodnicze terenu działki i jej okolic; 3. art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadużycie władztwa planistycznego gminy i dowolne, nieumotywowane naruszenie istoty prawa własności działki nr [...], ob. M. ze względu na wyłączenie z zabudowy całej jej powierzchni, bez zachowania zasady proporcjonalności i równości wobec prawa, podczas gdy sąsiadujące bezpośrednio od wschodu niezabudowane do tej pory nieruchomości o tożsamej charakterystyce środowiskowej i uwarunkowaniach urbanistycznych zostały w ramach studium terenami zarezerwowanymi pod zabudowę mieszkaniową; 4. art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia istniejącego uzbrojenia terenu na działce nr [...], ob. M. umożliwiającego zapewnienie dostępu do mediów postulowanej przez właściciela nieruchomości w toku uwag składanych do projektu studium ekstensywnej zabudowie. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania wniosła o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie Sąd ten podniósł, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem badania przez Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Po 594/23 (prawomocnie zakończonej wyrokiem z dnia 21 marca 2024 r.), tym samym nie było już potrzeby kontroli przeprowadzonej procedury planistycznej. Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała również naruszenia przez organ planistyczny zasad sporządzania Studium, w tym zarzucanego przez skarżącego naruszenia przez Radę władztwa planistycznego, przejawiającego się w nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności nieruchomości skarżącego i wyłączenia jej z zabudowy. Przechodząc na grunt podniesionych w skardze zarzutów Sąd meriti wskazał, że skarżący nabył przedmiotową nieruchomość (działkę nr [...]) w 2022 r. W dacie nabycia działki obowiązywało dla tego terenu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z 2014 roku (uchwała Nr LXXII/1137A/I/2014 Rady Miasta Poznania z dnia 23 września 2014 r.), według którego działka skarżącego zlokalizowana była na terenach oznaczonych symbolami: ZO (tereny zieleni nieurządzonej, tereny leśne i do zalesień, użytki rolne tereny zadrzewione, dna dolin rzek, strumieni, jezior, stawów, wody powierzchniowe w granicach klinowo- pierścieniowego systemu zieleni i położone poza tym systemem) i ZO* (tereny użytków ekologicznych i innych obszarów cennych przyrodniczo). Na działce skarżącego oznaczono przebieg: "elementów infrastruktury technicznej istotnych dla systemu": ropociągu oraz gazociągu wysokiego ciśnienia. Również w dacie nabycia działki przez skarżącego, obowiązujące dla tego terenu plany miejscowe: obszaru "[...] - [...] – [...]" klin zieleni w rejonie ul. [...] w Poznaniu, przyjęty uchwałą Nr V/217/VIII/2019 Rady Miasta Poznania z dnia 9 lipca 2019 r. oraz obszaru "[...] - [...] – [...]" R. Z. część B w Poznaniu, przyjęty uchwałą Nr XXXVIII/664A/III/2020 Rady Miasta Poznania z dnia 17 listopada 2020 r., przewidywały dla działki skarżącego przeznaczenie zgodne z kierunkami określonymi w Studium, tj. zasadniczo tereny zieleni nieurządzonej (z uwagi na tereny cenne przyrodniczo) oraz uwzględniały przebieg przez dz. nr [...] gazociągu wysokiego ciśnienia. Z kolei Studium z 2023 r. wskazuje, że działka nr [...], znajduje się częściowo na terenie oznaczonym symbolem ZO — tereny zieleni nieurządzonej, tereny leśne i do zalesień, użytki rolne (grunty rolne, sady, łąki, pastwiska, nieużytki, tereny odłogowane), tereny zadrzewione oraz wody powierzchniowe oraz częściowo na terenach oznaczonych symbolem ZO* — jako tereny użytków ekologicznych, obszaru chronionego krajobrazu i innych obszarów cennych przyrodniczo wchodzące w skład klinowo-pierścieniowego systemu zieleni. Na działce skarżącego oznaczono przebieg "elementów infrastruktury technicznej istotnych dla systemu": ropociągu oraz gazociągu wysokiego ciśnienia. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd meriti uznał, że nie sposób nie zgodzić się z organem co do tego, że w dacie nabycia działki przez skarżącego jej przeznaczenie w aktach planistycznych nie tylko nie przewidywało możliwości zabudowy jego nieruchomości, lecz co ważniejsze nie zmieniło się. Zarówno w Studium z 2014 r. jak i Studium z 2023 r. teren, na którym znajduje się działka skarżącego oznaczono tymi samymi symbolami ZO i ZO*, czyli pod tereny zielone, cenne przyrodniczo, wyłączone z możliwości zabudowy. Zaskarżone Studium z 2023 r. nie zmienia sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącego, tj. nie zmieniło się przeznaczenie i sposób zagospodarowania działki nr [...] względem poprzednio obowiązującego Studium z 2014 r. Przeznaczenie działki skarżącego pod tereny zielone wynika z tego, że znajduje się ona na terenie stanowiącym fragment klinowo-pierścieniowego systemu zieleni miasta Poznania. Jest to obszar obejmujący tzw. kliny zieleni czyli lasy, parki, tereny rolnicze, łąki czy inne obszary przyrodnicze, które mają na celu m.in.: - ułatwiać wentylację miasta, przepływ świeżego powietrza; - zapewniać mieszkańcom dostęp do natury, nawet w gęsto zabudowanych obszarach; - stanowić korytarze ekologiczne, umożliwiające przemieszczanie się zwierząt i roślin. System klinowo-pierścieniowy służy więc nie tylko zachowaniu ciągłości ekologicznej i ochronie różnorodności biologicznej lecz także poprawie jakości życia mieszkańców poprzez dostęp do terenów zielonych i zmniejszenia zanieczyszczenia powietrza w aglomeracjach miejskich. Teren działki skarżącego znajduje się na obszarze [...] obejmującego północne granice miasta. Znajdują się tam rezerwaty M., Ż. i tereny rzeki [...], a także tereny zielone w obrębie U. i R. Poprzez tereny leśne północnej części doliny [...], klin łączy się z obszarem Natura 2000 (SOO) "[...]" ([...]) oraz od północnego wschodu z Parkiem Krajobrazowym "Puszcza [...]" i obszarem Natura 2000 (OZW) "[...]" ([...]). Klin ma na celu zachowanie obszarów cennych przyrodniczo, pełni funkcje biologiczne, siedliskotwórcze, klimatyczne, hydrologiczne i rekreacyjne (por. odpowiedź na skargę str. 11). Co równie istotne przez obszar działki skarżącego przebiega rów oznaczony symbolem Wa-B, który stanowił dawniej dopływ R. G., natomiast aktualnie jest rowem bezodpływowym kończącym się na granicy Poznania. Istnienie i zachowanie tego rowu jest istotne z tego względu, że stanowi siedlisko dla roślin i zwierząt, jak i pełni rolę lokalnego korytarza ekologicznego, umożliwiającego migrację różnych gatunków zwierząt między terenami M. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że zabudowane działki, na które powołuje się strona skarżąca, znajdują się w pewnym oddaleniu od jego nieruchomości i wyraźnie są rozgraniczone na mapie drogą. Analiza koncepcji zagospodarowania działki nr [...] przedłożonej przez skarżącego (k. 39) wskazuje, że doszłoby do rozszerzenia zabudowy na terenach zielonych, z naruszeniem naturalnej granicy jaką tworzą tereny ZO i ZO* od terenów zabudowy MN. Ukształtowanie tego terenu wskazuje więc, że plany inwestycyjne skarżącego zdegradowałyby naturalnie występująca na tych terenach otulinę (klin), która pełni istotną rolę przyrodniczą, krajobrazową i ekologiczną. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przewidziana w Studium przestrzeń tworzy spójną, logiczną i harmonijna całość, lokując obszary zabudowy jako przedłużenia istniejącej zabudowy i pozostawiając obszary zielone i cenne przyrodniczo jako wolne od zabudowy (zob. rycina k.84). Ustalony w Studium kierunek zagospodarowania terenów ZO i ZO*, jest wyrazem koncepcji planistycznej związanej z rozwojem miasta Poznania przy jednoczesnym zachowaniu terenów wyłączonych z możliwości zabudowy z uwagi na ich walory środowiskowe, przyrodnicze i krajobrazowe. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że stawiane w skardze zarzuty nie mogły być uwzględnione, a skargę należało oddalić o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. M. B. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a.w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 244 § 1 K.p.c. zw. z art. 245 K.p.c. poprzez przyjęcie, że przedłożony w toku procedury uchwalania Studium przez skarżącego dokument: "Ocena walorów przyrodniczych południowej części działki nr [...], obręb [...], gmina Poznań - gm. Miejska oraz prognoza wpływu jej potencjalnego zagospodarowania na przyrodę obszarów przyległych" (dalej też: "Ocena przyrodnicza") jako dokument prywatny ma inny walor aniżeli pozostała dokumentacja przyrodnicza, z której korzystał organ w toku sporządzania studium, podczas gdy dokumentacja przyrodnicza sporządzona na zlecenie organu również stanowi dokumenty prywatne które nie mają waloru dowodowego innego niż "Ocena przyrodnicza", a jednocześnie to dokument przedłożony przez skarżącego obrazuje aktualną i konkretnie dotyczącą terenu nieruchomości skarżącego; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że wyłączenie całej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], ark mapy [...], ob. [...] z możliwości jej zabudowy jest niezbędne dla osiągnięcia celów dotyczących zachowania walorów środowiska przyrodniczego w ramach klinowo-pierścieniowego systemu zieleni Miasta Poznania, podczas gdy: - z żadnych aktów prawa, jak i badanych na bieżąco uwarunkowań środowiskowych nie wynika konieczność zakazu umożliwienia zagospodarowania nieruchomości w formie ekstensywnej zabudowy mieszkalnej na części działki, z uwzględnieniem poszanowania prawa własności, - nieruchomości sąsiednie, w szczególności znajdujące się po drugiej stronie drogi za południowo-wschodnią granicą działki nr [...], których charakterystyka środowiskowa jest tożsama jak południowo-wschodnia części działki skarżącego objęte są kierunkiem zagospodarowania pozwalającym na zabudowę mieszkaniową, wobec czego zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem zasady równości wobec prawa z pokrzywdzeniem prawa własności skarżącego; b) naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę prawidłowo wyważył interes publiczny i prywatny ustalając wyłączenie całego terenu działki nr [...], ob. [...], Miasto Poznań z zabudowy, podczas biorąc pod uwagę rzeczywiste uwarunkowania środowiskowe terenu, naruszenie istoty prawa własności działki nr [...], polegające na wyłączenie jej z zabudowy na całej powierzchni stanowi nadużycie władztwa planistycznego i naruszenie zasady proporcjonalności; c) naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3, pkt 7 lit. a oraz pkt 8 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oparciu przez Sąd I Instancji ustaleń co do rzeczywistych uwarunkowań środowiskowych dla działki nr [...], ob. [...] na podstawie nieaktualnych i nieszczegółowych analiz środowiskowych przytoczonych przez organ, podczas gdy Sąd dysponował i analizował dokumentację która w toku procedury uchwalenia Studium została przedłożona przez skarżącego wraz z uwagami do projektu studium, a zgodnie z którą wprowadzenie możliwości ekstensywnej zabudowy na południowej części działki nie wpłynie negatywnie na środowisko przyrodnicze terenu działki i jej okolic. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz orzeczenie zgodnie z żądaniem skarżących przedstawionym w skardze; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi obu instancji, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że nie domaga się przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Poznania wiosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Powyższe oznacza także, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych w niej zarzutów powoduje, że zarzuty te muszą być prawidłowo i precyzyjnie sformułowane. Nie jest zasadny zarzut naruszenie art. 147 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 244 § 1 K.p.c. zw. z art. 245 K.p.c. poprzez przyjęcie, że przedłożony w toku procedury uchwalania Studium przez skarżącego dokument: "Ocena walorów przyrodniczych południowej części działki nr [...], obręb [...], gmina Poznań - gm. Miejska oraz prognoza wpływu jej potencjalnego zagospodarowania na przyrodę obszarów przyległych", jako dokument prywatny ma inny walor aniżeli pozostała dokumentacja przyrodnicza, z której korzystał organ w toku sporządzania Studium. Zgodnie z art. 106 § 5 P.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy K.p.c. Stosownie zaś do treści art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Możliwość zastosowania przepisów procedury cywilnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ograniczona została ustawowo do sytuacji procesowej określonej w art. 106 § 3 P.p.s.a., to jest do przeprowadzania w ramach postępowania sądowego uzupełniającego dowodu z dokumentu. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 P.p.s.a. Przepis ten zawiera odesłanie nie tylko do przepisów K.p.c., ale też do art. 106 § 3 P.p.s.a ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, że odpowiednie przepisy K.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 P.p.s.a. W sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Nie znajdował więc zastosowania art. 106 § 5 P.p.s.a, a w konsekwencji odpowiednie przepisy K.p.c., w tym art. 244 § 1 w zw. z art. 245 K.p.c. Dokument, na które powołuje się strona wnosząca skargę kasacyjną znajduje się w aktach sprawy, a zatem podlegał ocenie Sądu pierwszej instancji w ramach kontroli legalności zaskarżonego Studium. Nieuprawniona ocena tego dokumentu przez Sąd Wojewódzki, w kontekście przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie może - w zależności od sytuacji - stanowić podstawę do konstruowania zarzutu naruszenia prawa materialnego bądź naruszenia przepisów postępowania. Sąd Wojewódzki ocenił, że przedłożone w toku procedury planistycznej opracowanie: "Ocena walorów przyrodniczych południowej części działki nr [...] obręb [...], gmina Poznań - gm. Miejska oraz prognoza wpływu ich potencjalnego zagospodarowania na przyrodę obszarów przyległych", ma charakter dokumentu prywatnego, służącego poparciu stanowiska skarżącego, oczekującego zmiany kierunku przeznaczenia terenów, na których znajduje się działka nr [...] i dopuszczenia możliwości zabudowy. Zwrócił przy tym uwagę, że z akt sprawy wynika, że organ rozpatrzył zarówno uwagi do projektu Studium, jak i przedłożone wraz z nimi Opracowanie. Nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia prawa materialnego. Na wstępie odnotować trzeba, że charakter zaskarżonej uchwały determinują przepisy u.p.z.p. Zaskarżone Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 u.p.z.p., że "studium nie jest przepisem gminnym" - nie ma charakteru aktu prawa miejscowego (zob. szerzej K. Małysa-Sulińska, Charakter normatywny aktów kształtujących ład przestrzenny, "Przegląd Prawa Publicznego" 2015, nr 9, s. 55-66; T. Zyglewska, Charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, "Annales UMCS" 2018, nr 2, s. 345-354). W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Tym samym nienormatywność studium powoduje, że jego postanowienia nie mogą w zasadzie wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Adresatami norm zawartych w studium są bowiem organy planistyczne. "Ustalenia studium nie są jednakże adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego też względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można bowiem tylko w oparciu o postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego." (wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1967/13, LEX nr 1675971; zob. też wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2813/14, LEX nr 2102249). O ile nie budzi wątpliwości okoliczność, że uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, a źródłem interesu prawnego skarżącego mogą być normy określające prawo własności nieruchomości, o tyle brak jest podstaw do przyjęcia, że jego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd Wojewódzki zasadnie ocenił, że w dacie nabycia działki przez skarżącego jej przeznaczenie w aktach planistycznych nie tylko nie przewidywało możliwości zabudowy jego nieruchomości, lecz co ważniejsze nie zmieniło się. Zarówno w Studium z 2014 r. jak i Studium z 2023 r. teren na którym znajduje się działka skarżącego oznaczono tymi samymi symbolami ZO i ZO*, czyli pod tereny zielone, cenne przyrodniczo, wyłączone z możliwości zabudowy. Zaskarżone Studium z 2023 r. nie zmienia sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącego, tj. nie zmieniło się przeznaczenie i sposób zagospodarowania działki nr [...] względem poprzednio obowiązującego Studium z 2014 r. Przeznaczenie działki skarżącego pod tereny zielone wynika z tego, że znajduje się ona na terenie stanowiącym fragment klinowo-pierścieniowego systemu zieleni miasta Poznania. Jest to obszar obejmujący tzw. kliny zieleni czyli lasy, parki, tereny rolnicze, łąki czy inne obszary przyrodnicze. W związku z istotnym znaczeniem korytarzy ekologicznych położonych w obrębie Poznania należało podjąć działania sprzyjające zachowaniu, ochronie i wzbogacaniu walorów przyrodniczych terenów współtworzących klinowo-pierścieniowy system zieleni. Wskazany powyżej system klinowo-pierścieniowy zieleni tworzą obszary wskazane w Studium jako tereny wyłączone z zabudowy (ZN, ZO, ZO*, w tym wody powierzchniowe) oraz tereny o specjalnych warunkach zabudowy i zagospodarowania, dla których przewiduje się głównie funkcje sportowo-rekreacyjne, a także zabudowę mieszkaniową lub usługową. Tereny zieleni nieurządzonej (ZO, ZO*), wchodzące w skład systemu klinowo- pierścieniowego stanowią strefę rekreacji ekstensywnej. Są to tereny, na których wskazane jest prowadzenie ścieżek spacerowych, szlaków pieszych i turystycznych oraz dróg rowerowych. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności ze stanu środowiska, (...) wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego. Stylizacja normatywna tego przepisu wskazuje, że organ planistyczny w studium uwarunkowań jest zobligowany przede wszystkim zagwarantować cele, formy, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu wynikające z odpowiednich ustaw. Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że Rada Miasta Poznania w tym zakresie spełniła ustawowe wymagania. Wzięła pod uwagę, że przez obszary ZO i ZO* przebiega m.in. północny klin zieleni łączący się z obszarem Natura 2000, znajdują się korytarze ekologiczne, miejsca występowania siedlisk roślin i zwierząt, które wymagają ochrony i wymagały uwzględnienia w Studium stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że uwarunkowania o charakterze przyrodniczym, wynikające z przepisów szczególnych, a znajdujące odzwierciedlenie w dokumentacji pianistycznej, stanowią dostateczne i wystarczające uzasadnienie dla ograniczeń w zabudowie terenów ZO i ZO*, na których znajduje się działka skarżącego. Organ planistyczny skutecznie wykazał, że w toku procedury planistycznej, ważył interes prywatny skarżącego z interesem publicznym. Przyjęte w Studium rozwiązania pozostają spójne z koncepcją zachowania terenów zielonych w sytuacji znacznej urbanizacji i rozwoju aglomeracji miejskich. Nie można podzielić zarzutu oparcia przez Sąd pierwszej instancji ustaleń co do rzeczywistych uwarunkowań środowiskowych dla działki nr [...], ob. [...] na podstawie nieaktualnych i nieszczegółowych analiz środowiskowych przytoczonych przez organ. Z materiału aktowego wynika, że na potrzeby sporządzenia Studium wykonano szereg analiz środowiskowych, których aktualność była dodatkowo weryfikowana w terenie. "Z tego względu za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi zmierzający do obalenia wartości Prognozy oddziaływania na środowisko z uwagi na oparcie jej na dokumentach sporządzonych w latach 2002 i 2003. Przede wszystkim nie były to jedyne dokumenty, którymi posługiwał się organ, a ponadto skarżący nie wykazał by straciły one swoją aktualność. Nie może o tym świadczyć sam upływ czasu od momentu ich sporządzenia" (uzasadnienie zaskarżonego wyroku, s. 20-21). Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał na liczne uwarunkowania przyrodnicze, wynikające ze zgromadzonej dokumentacji planistycznej, które były dla organu planistycznego podstawą do określenia kwestionowanego przez skarżącego kierunku zagospodarowania jego działki. Stwierdził przy tym, że określenie kwestionowanego kierunku zagospodarowania przestrzennego dokonane zostało w granicach władztwa planistycznego, z zachowaniem zasady proporcjonalności i po prawidłowym wyważeniu przeciwstawnych interesów. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że określenie kierunku zagospodarowania jego działki nastąpiło w sposób arbitralny. Nie wskazuje na to również możliwość wprowadzenia zabudowy na działkach w sąsiedztwie działki skarżącego, które znajdują się na obszarze innej jednostki planistycznej - poza klinem zieleni. Prawo własności wynikające z Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym, a doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Wprowadzenie kwestionowanych ustaleń w studium nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), obowiązku ochrony prawa własności (użytkowania wieczystego) i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP). Ustalenia studium nie naruszają powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji wykazał, że zachowanie zasady proporcjonalności w przypadku przedmiotowej sprawy polegało na wyważeniu interesów prywatnych, w tym m. in. interesu skarżącego, z interesem publicznym, rozumianym jako konieczność zachowania wartości przyrodniczych istotnych dla lokalnej społeczności i całości środowiska. Swoją ocenę przedmiotowej sprawy oparł o całość zgromadzonej w sprawie dokumentacji i trafnie ustalił, że nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. W związku z powyższym nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącego o nieprawidłowej kontroli zachowania zasady proporcjonalności dokonanej przez Sąd Wojewódzki i nieprawidłowej ocenie ingerencji w jego prawo własności. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.