II OSK 1043/24

Dnia 18 czerwca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1030/23 oddalającego sprzeciw J.P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 6 lipca 2023 r. nr KO.411.1114.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 1 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1030/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Bydgoszczy oddalił sprzeciw J.P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku (SKO lub Kolegium) z 6 lipca 2023 r., nr KO.411.1114.2023, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Burmistrz Miasta R. decyzją z 24 marca 2023 r., nr 15/2023, na wniosek E.K. ustalił warunki zabudowy oraz wymagania dotyczące zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego na terenie działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...], przy ul. [...] (decyzja wzt). 2.2. W wyroku II SA/Bd 1030/23 przywołano dalej, że SKO, po rozpatrzeniu odwołania J.P. decyzją z 6 lipca 2023 r., nr KO.411.1114.2023, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775, K.p.a.) uchyliło decyzję wzt w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd zrekapitulował motywy decyzji kasatoryjnej organu II instancji. Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie został określony obszar analizowany. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analiza) wskazano, że wjazd na teren inwestycji odbywać się będzie z przyległej drogi gminnej – ul. S. (działka nr [...]) i jej planowanego poszerzenia (działka nr [...]). Kolegium podniosło, że według treści analizy spełnione są wszystkie warunki określone w art. 61 ust 1 pkt 1-6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022, poz. 503 ze zm., Upzp). Na tej podstawie za dopuszczalne zostały uznane również parametry planowanej zabudowy. Odwołująca kwestionuje natomiast wnioski zawarte w analizie i w konsekwencji warunki ustalone w decyzji wzt w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy oraz maksymalnej wysokości planowanej inwestycji (§ 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozp. MI 2003). 2.3. Sąd przywołał, iż w ocenie Kolegium przeprowadzona analiza jest co do zasady prawidłowa, natomiast organ odwoławczy podzielił zastrzeżenia odwołującej w kwestii określenia wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Kolegium wskazało, że w postępowaniu przed organem I instancji wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono na podstawie § 5 ust 2 rozp. MI 2003, na poziomie od 8,7% do 18,9% łącznej powierzchni działek. Maksymalny poziom wskaźnika jest wyższy od średniej wynoszącej 9,1%, a przyjmując tylko zabudowę usługową - 17,7%. Określony decyzją wskaźnik zabudowy, odpowiadający planowanej powierzchni zabudowy (od 220 m² do 475 m²) jest więc niemal dwukrotnie wyższy od średniej dla całego obszaru analizowanego i wyższy także od średniego wskaźnika ustalonego dla zabudowy usługowej. Jednocześnie, w analizie nie przedstawiono uzasadnienia mającego związek z istniejącym w tym obszarze ładem przestrzennym, przemawiającego za odstąpieniem od wyznaczenia wskaźnika na podstawie średniej. Mimo, że uznano, iż wskaźnik w zabudowie usługowej należy uznać za najbardziej odpowiedni dla ustalenia wskaźnika dla planowanej inwestycji o funkcji mieszkaniowo-usługowo-handlowej, to nie wyjaśniono, dlaczego wyznaczono go na poziomie przekraczającym wskaźnik dla tej usługowej zabudowy (17,7%). 2.4. W wyroku ujawniono, że w ocenie Kolegium parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki został ustalony na poziomie: od 5,5 m do 10,5 m, na podstawie § 7 ust 4 rozp. MI 2003. Z ustaleń analizy wynika jednocześnie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków na działkach [...], [...], [...], a więc w najbliższym sąsiedztwie, to odpowiednio 4 m, 4,7 m i 3,5 m. Średnia w obszarze analizowanym wynosi 5,2 m. Tym samym dopuszczenie możliwości powstania nowej zabudowy o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie do 10,5 m wykracza ponad dwukrotnie poza poziom najbliższej zabudowy, jak i średnią wysokość w obszarze analizowanym. Korzystanie z możliwości uregulowanej w § 7 ust. 4 rozp. MI 2003 wymaga natomiast każdorazowo wykazania zasadności zastosowania odstępstwa. Odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. W tej sprawie odstępstwo nie zostało w sposób dostateczny wykazane. Autor analizy odwołał się wprawdzie do planowanego ustawienia budynku - szczytowego w stosunku do frontu terenu, co wiąże się z tym, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zbliżona będzie do wysokości kalenicy, niemniej nie wyjaśnia to z jakich powodów, poza wysokością głównej kalenicy na poziomie do 10,5m, tak samo zasadne jest dopuszczenie takiej samej wysokości dla górnej krawędzi elewacji frontowej. Biorąc nawet pod uwagę tylko zabudowę usługową w obszarze analizowanym, to najwyższy omawiany parametr ma budynek na działce [...] - 7,6 m, równy wysokości głównej kalenicy budynku. 2.5. Sąd przywołał dalej, że Kolegium nie podważając możliwości ustalenia parametrów dla nowej zabudowy na zasadzie odstępstwa, podkreśliło obowiązek szczegółowego ich umotywowania. W tej sprawie podane w analizie argumenty dla zastosowania odstępstw od zasad ustalania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zdaniem organu odwoławczego nie są wystarczające dla uzasadnienia odstąpienia od ustalenia wskaźnika zgodnie z regułami podstawowymi. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od tych reguł służy zachowaniu ładu przestrzennego. Zdaniem Kolegium przedstawione powody skutkowały ustaleniem, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., co wymaga ponownego przeprowadzenie analizy (uzupełnienie) w zakresie wyżej opisanym. W związku z tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, Kolegium zdecydowało, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. o uchyleniu decyzji wzt w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. 3.1. Kolejno wskazano, że J.P. wniosła sprzeciw, w którym domagała się uchylenia decyzji Kolegium. W jego uzasadnieniu wskazano na warunki zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., odnosząc się w tym zakresie do stanowiska doktryny. Po przedstawienia tego stanowiska skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie organ mógł dokonać stosowanych ustaleń wykorzystując możliwości wynikające z art. 136 K.p.a. i wydać rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie. W obszarze analizowanym nie istnieje bowiem zabudowa umożliwiająca wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. 3.2. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Bydgoszczy oddalił sprzeciw, stwierdzając że w przedmiotowej sprawie Kolegium słusznie wskazało na istotne wady analizy sporządzonej przed organem I instancji tj.: – brak wskazania uzasadnienia odstąpienia od ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w sposób zgodny z zasadą określoną w § 5 ust. 1 rozp. MI 2003 i określenia jej w sposób wyjątkowy, przewidziany w § 5 ust. 2 rozp. MI 2003, – brak wskazania konkretnych i szczegółowych powodów odstąpienia od ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób zgodny z zasadą określoną w § 7 ust. 1 rozp. MI 2003 i określenia jej w sposób wyjątkowy, przewidziany w § 7 ust. 4 rozp. MI 2003, 4.2. W ocenie sądu pierwszej instancji powyższą wadliwość Kolegium zasadnie zakwalifikowało jako nie tylko naruszenie przepisów ww. rozp. MI 2003, ale także jako naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Zdaniem tegoż sądu rodzaj wskazanych wadliwości decyzji organu I instancji spowodował, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J.P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając te orzeczenie w całości. 5.2. Zaskarżonej "decyzji" (stronie zapewne chodziło o wyrok WSA w Bydgoszczy – uwaga Sądu) zarzuca naruszenie następujących przepisów: - art. 65d ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634, Ppsa) w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w wyniku uznania, że kasatoryjna decyzja SKO została wydana niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż decyzja SKO powinna być decyzją reformatoryjną, tj. uchylającą decyzję organu I instancji i odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. 5.3. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie składa wniosek o rozpoznanie "skargi" na rozprawie. 5.4. Zdaniem skarżącej kasacyjnie SKO powinno dążyć do wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, nie zaś kasatoryjnego. W ramach niniejszej sprawy organ odwoławczy mógł zastosować art. 136 K.p.a. i przeprowadzić wyjaśniające postępowanie w celu uzupełnienia postępowania dowodowego i na tej podstawie wydać decyzję merytoryczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2a Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie – bliżej nieuzasadniony – nie podlegał uwzględnieniu. 6.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, tej zaś nie dostrzeżono. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. 6.3. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 64d Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. Przedmiotem dokonanej przez sąd pierwszej instancji kontroli zgodności z prawem była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres takiej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej (kasatoryjnej), powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy o ustalenie warunków zabudowy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Wobec powyższego ocena sądu pierwszej instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy administracyjnej, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie przepisów art. 136 K.p.a. 6.4. Prawidłowa jest ocena sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez SKO decyzji kasacyjnej. Słuszne są bowiem zastrzeżenia organu odwoławczego co do prawidłowości sporządzenia na potrzeby kontrolowanego postępowania administracyjnego analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa rozp. MI 2003, wydane na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 Upzp. W decyzji ustalającej warunki zabudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w pkt 2.4a) ustalono na poziomie od 5,5 m do 10,5 m, zaś wskaźnik powierzchni zabudowy w pkt 2.4b) ustalono na poziomie od 8,7% do 18,9% łącznej powierzchni działek. 6.5. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17 (LEX nr 2464380), "z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 Upzp). W tym kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego". 6.6. Z akt sprawy wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi średnio ok. 5,2 m (z czego w najbliższym sąsiedztwie to odpowiednio 4 m, 4,7 m i 3,5 m). Z kolei określony decyzją wskaźnik zabudowy jest niemal dwukrotnie wyższy od średniej dla całego obszaru analizowanego (9,1%) i wyższy także od średniego wskaźnika ustalonego dla zabudowy usługowej (17,7%). Skoro zatem dopuszczone przez organ przedziały poszczególnych parametrów zabudowy przewyższały wartość średnią, odstępstwa te w tym zakresie wymagały uzasadnienia. Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które winno znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Takich dowodów w sprawie nie przeprowadzono. Przesłanka "wynikania" z analizy zawarta w § 5 ust. 2, § 4 ust. 4 § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozp. MI 2003 wymaga podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn), wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa. 6.7. Jednocześnie nie można zgodzić się z opartym o art. 136 § 1 K.p.a. stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że SKO powinno samodzielnie dokonać w niniejszej sprawie czynności dowodowych niezbędnych do załatwienia sprawy. Należy bowiem podkreślić, że wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozp. MI 2003 analizy urbanistycznej, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Upzp na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. W niniejszym postępowaniu sporządzona przez organ I instancji analiza była niekompletna. Mając to na uwadze, stwierdzić należy, że konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu I instancji, i aby ten organ przeprowadził postępowanie dowodowe oraz ponownie, w uwzględnieniem powyższych uwag, sporządzono prawidłową analizę urbanistyczną. Pozwoli to na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). 7. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 Ppsa, orzekł jak w sentencji, oddalając ją.