II OSK 1046/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 727/21 w sprawie ze skargi D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 23 czerwca 2021 r., nr SKO.73.456.2020 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 727/21, oddalił skargę D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 23 czerwca 2021 r., nr SKO.73.456.2020 w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia 30 października 2020 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego – chlewni o obsadzie 58,9 DJP – o planowanej obsadzie 840 warchlaków lub 420 tuczników, na działce nr [...], obręb [...], gm. R. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła D.S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez: a. zaaprobowanie przez Sąd stanowiska wyrażonego przez organy administracyjne obu instancji i uznanie, że prawidłowe w danych okolicznościach było najpierw wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, a następnie jej utrzymanie w mocy pomimo samodzielnego i zamkniętego charakteru planowanego przedsięwzięcia i uznanie za prawidłowe żądań organów administracyjnych w postaci konieczności uprzedniego przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy w danym stanie faktycznym brak było ku temu podstaw z uwagi na brak jednoznacznej podstawy prawnej, zaś rozstrzygnięcie zostało oparte o reguły zapobiegania i przezorności niebędące podstawami o charakterze materialnoprawnym; b. zaaprobowanie stanowiska uznającego, że dokonując oceny konieczności uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej należy uwzględnić fakt, iż w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych jest sześć takich budynków, a ponadto na działce nr [...] istnieje i funkcjonuje budynek inwentarski o obsadzie 135 DJP, podczas gdy skarżący w toku postępowania administracyjnego wykazał w sposób dostateczny przesłanki przemawiające za indywidualnym charakterem przedsięwzięcia i niezasadnością stanowiska organów administracyjnych, zaś organ nie wykazał okoliczności przeciwnych, również w kontekście podnoszonej przez skarżącego definicji legalnej pojęcia "zakładu" wyrażonej w art. 3 pkt 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska; c. pominięciu, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest jednoznacznych podstaw prawnych dotyczących zagadnienia kumulacji oddziaływań na etapie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a zwłaszcza możliwych do zastosowania metod i norm z uwagi na brak definicji tegoż pojęcia na gruncie przedmiotowego postępowania, podczas gdy równocześnie uznano, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zakazują składania wniosków na każdy z planowanych budynków oddzielnie, d. pominięciu, że z uwagi na zakreślony ramami sprawy stan faktyczny żądanie przedłożenia organom administracyjnym uprzedniej decyzji środowiskowej należałoby uznać za niemożliwe do spełnienia z uwagi na specyfikę niniejszej sprawy w kontekście charakteru złożonych przez inne podmioty wniosków dotyczących planowanych przedsięwzięć "sąsiednich"; w konsekwencji powyższego 2. naruszenie art. 63 ust. 1 pkt 1 oraz art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247 z poźn. zm., dalej: "u.i.ś") przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy w sprawie nie mamy do czynienia z przedsięwzięciem, które należałoby kwalifikować jako wymagające uzyskania decyzji środowiskowej, albowiem planowane przedsięwzięcie nie wypełnia przesłanek pozwalających na uznanie za przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco ani potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a co miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, albowiem decydowało bezpośrednio o rozstrzygnięciu zawartym w sentencji wyroku; a w konsekwencji powyższych naruszeń 3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy w prawidłowym stanie rzeczy należało zastosować art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. i orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji (oraz rozważyć możliwość uchylenia poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji), co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało niekorzystne rozstrzygnięcie dla skarżącego. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zgodnie z treścią art. 203 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Na podstawie zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz zgromadzonego materiału w aktach sprawy, należy wnosić, że źródłem sporu powstałego w związku z utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji jest kwestia istnienia obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedzającej ustalenie warunków zabudowy dla wskazanego wyżej przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 71 ust. 2 u.i.ś., "Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko." Do przedsięwzięć, o których mowa w pkt 1 i 2, zalicza się według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71; dalej: "rozporządzenie"), które miało zastosowanie w sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji, między innymi: chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (§ 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia w odniesieniu do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko) oraz chów lub hodowlę zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (§ 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia w odniesieniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko). Zdaniem skarżącej kasacyjnie, skoro jej wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego – chlewni o obsadzie 58,9 DJP, to ustalenie warunków zabudowy na realizację tego przedsięwzięcia nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którym: "Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia: (...) 3) nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy." Należy nadmienić, że w przywołanym wyżej art. 72 ust. 1 u.i.ś jest mowa m.in. o "decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (pkt 3). W realiach rozpatrywanej przez organy administracji sprawy zachodziły przesłanki do zastosowania § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, ponieważ: 1) w sąsiedztwie działki, która miała być objęta ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy funkcjonuje już chlewnia o obsadzie 135 DJP; 2) skarżąca kasacyjnie oprócz wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego – chlewni o obsadzie 58,9 DJP – o planowanej obsadzie 840 warchlaków lub 420 tuczników, na działce nr [...], obręb [...], gm. R., równocześnie złożyła analogiczny wniosek o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...], obręb [...], gm. R.; 3) w tym samym czasie, w którym skarżąca kasacyjnie złożyła przedmiotowy wniosek, inni inwestorzy złożyli wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięć polegających na budowie budynku inwentarskiego – chlewni o obsadzie 58,9 DJP na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w pobliżu działki nr [...]. Skarżąca kasacyjnie, kwestionując zastosowanie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, z uwagi na to, że parametry charakteryzujących przedsięwzięcie zostały zsumowane z parametrami przedsięwzięć nieznajdujących się na terenie jednego zakładu lub obiektu, nie uwzględniła motywów wprowadzenia wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed ustaleniem warunków zabudowy, wśród których kluczowym jest ograniczenie ingerencji w środowisko przedsięwzięć, które ze względu na swój charakter, czy rozmiary mogą znacząco oddziaływać na środowisko. Stopień oddziaływania na środowisko zależy między innymi do rozmiarów i intensywności danego przedsięwzięcia (por. K. Gruszecki [w:] Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. IV, LEX/el. 2023, art. 71). Z tego też powodu, na podstawie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy również przedsięwzięcia nieosiągającego progu określonego w ust. 1 tego paragrafu. Zsumowanie parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie będące przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju, zapobiegając sztucznemu dzieleniu przedsięwzięć w celu uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, służyć ma określeniu stopnia oddziaływania na środowisko (skumulowania skutków tego oddziaływania). Określenie to ma znaczenie pierwszoplanowe z perspektywy celu, w jakim wprowadzono do obowiązującego porządku prawnego wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a którym jest urzeczywistnianie fundamentalnych zasad prawa ochrony środowiska, jakimi są zasady prewencji i przezorności. Wykładnia przepisów u.i.ś. i rozporządzenia, prowadząca do poddania wymogowi uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzenia przedstawionego przez skarżącą kasacyjnie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, z powodu bliskiego położenia działki nr [...] względem wymienionych wyżej działek, na których zostały realizowane lub są planowane przedsięwzięcia polegające na budowie budynku inwentarskiego – chlewni, znajduje swoje uzasadnienia w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L.2012.26.1, dalej: "dyrektywa 2011"). W myśl art. 2 ust. 1 zd. 1 tejże dyrektywy: "Państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić podleganie przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, wymogowi uzyskania zezwolenia na inwestycję i oceny w odniesieniu do ich skutków na środowisko, przed udzieleniem zezwolenia." Europejski Trybunał Sprawiedliwości, odwołując się do art. 2 ust. 1 uchylonej dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG (Dz.U.UE.L.1985.175.40), którego treść została przeniesiona do art. 2 ust. 1 dyrektywy 2011, uznał za konieczne uwzględnianie łącznego oddziaływania na środowisko przedsięwzięć tego samego rodzaju z powodu ich bliskiego położenia w stosunku do siebie (wyrok TS z 25.07.2008 r., C-142/07, ECOLOGISTAS EN ACCIÓN-CODA v. AYUNTAMIENTO DE MADRID, ZOTSiS 2008, nr 7B, poz. I-6097). Zważywszy na przedstawione uwarunkowania systemowe i celowościowe należało w niniejszej sprawie, uwzględniając lokalizację planowanego przez skarżącą kasacyjnie przedsięwzięcia oraz planowanych i realizowanych przedsięwzięć w pobliżu działki nr [...], potraktować je wszystkie jako przedsięwzięcia znajdujące się na terenie jednego zakładu w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Odmienna wykładania § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia prowadziłaby bowiem do obejścia przepisów art. 71 ust. 2 pkt 1 i art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.ś. oraz przywoływanych przepisów rozporządzenia, doprowadzając jednocześnie do sprzeczności tak (błędnie) rozumianej treści § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dyrektywą 2011. Z tych też względów należało uznać za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i pozostający z nim w integralnym związku zarzut naruszenia przepisów art. 63 ust. 1 pkt 1 oraz art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.ś przez ich niewłaściwe zastosowanie. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy – zdaniem skarżącej kasacyjnie – należało zastosować art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. Według stanowiska ugruntowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie przepisów art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., będących tak zwanymi przepisami wynikowymi, jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być uznane za samoistną podstawę skargi kasacyjnej. Zatem nieskuteczność zarzutów naruszenia przepisów wskazanych w pkt. 1 i 2 skargi kasacyjnej, pociąga za sobą nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por. m.in.: wyrok NSA z 19.10.2021 r., II GSK 1224/21, LEX nr 3248455 oraz wyrok NSA z 10.02.2022 r., III OSK 5028/21, LEX nr 3315335). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.