II OSK 1069/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 548/17 w sprawie ze skargi K. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 548/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu przedłożenia dokumentów dotyczących budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. B., wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, oddalił skargę. Skargę kasacyjną powyższego wyroku złożyła K. R., zarzucając mu: na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) naruszenie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane ("p.b") w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b. oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na wadliwej kwalifikacji przedmiotowego budynku jako budynku gospodarczo-garażowego, a nie parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2 związanego z produkcją rolną i uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, a w konsekwencji przyjęcie, że na jego budowę wymagane jest zgłoszenie, choć art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. takiego wymogu nie stawia i budynek taki można wznieść bez pozwolenia na budowę, i bez zgłoszenia, zatem zaskarżone do WSA w Kielcach postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji są bezprzedmiotowe, b) naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b. przez błędną wykładnię przesłanki "rozpiętości konstrukcji" i utożsamianie jej z długością bądź szerokością budynku, nadto bez dokonania jakiejkolwiek własnej analizy owej przesłanki przez Sąd, c) naruszenie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. poz. 2255) przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 26 ust. 2 tej ustawy przez jego niezastosowanie w sprawie, choć niniejsze postępowanie przed organami administracji publicznej jest postępowaniem legalizacyjnym w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane, a nie postępowaniem zgłoszeniowym w rozumieniu art. 30 ustawy Prawo budowlane. W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i 203 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach, względnie o rozpoznanie skargi na mocy art. 188 p.p.s.a., 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżąca kasacyjnie wniosła o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający skargę, możliwości odroczenia rozpoznania sprawy i przedstawienia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a., a to w przedmiocie wykładni pojęcia "rozpiętości konstrukcji" użytego w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że stan faktyczny sprawy został ustalony dokładnie i jest bezsporny. W ocenie skarżącej kasacyjnie w sprawie doszło jednak do naruszenia prawa materialnego . Zakres sporu kasacyjnego, jej zdaniem, mieści się przede wszystkim w odpowiedzi na pytanie o wykładnię przesłanki "rozpiętości konstrukcji" użytej w treści art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b., a w konsekwencji o prawidłowe zaklasyfikowanie przedmiotowego budynku w postępowaniu legalizacyjnym, a więc o wykładnię art. 49b ust. 1 p.b. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b. oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. Tego zagadnienia dotyczył również zarzut skargi, do którego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie odniósł się sąd pierwszej instancji, a którego wykładnię zaprezentowano w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna powinna - zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na jednej z ww. podstaw, tj. na naruszeniu prawa materialnego. Odnośnie tej podstawy wyjaśnić należy, że jak wynika z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną oprzeć można na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawiera takie same zarzuty jak zażalenie na postanowienie organu I instancji i jak skarga do sądu wojewódzkiego i dotyczy błędnej wykładni "art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b. oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b". Na wstępie odnośnie redakcji przedstawionych w skardze zarzutów zauważyć trzeba, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie stosuje przepisów k.p.a. czy prawa materialnego może tylko kontrolować ich zastosowanie lub wykładnię przez właściwe organy. Kontroluje zatem legalność zaskarżonej decyzji/postanowienia (zgodność z obowiązującym prawem). Zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji czy postanowienia. Sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów ustawy prawo budowlane czy kodeksu postępowania administracyjnego, lecz rozpoznając skargi na decyzje (postanowienia) kontrolują, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy też k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Czynią to jednak w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na zawarte w art. 176 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. wymogi skargi kasacyjnej, dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd pierwszej instancji, stanowiącego podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, konieczne jest powiązanie zarzutu naruszenia stosowanego przez sąd przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z określonymi przepisami ustawy prawo budowlane czy kodeksu postępowania administracyjnego, które były stosowane przez organ administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na postanowienie organu nadzoru budowlanego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie, z odpowiednimi przepisami prawa materialnego czy też procedury administracyjnej. Tak się jednakże nie stało. Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Zarzuty skargi kasacyjnej jak wskazano wyżej dotyczą wyłącznie prawa materialnego, a zatem stan faktyczny nie jest kwestionowany, został on należycie ustalony przez organy orzekające w sprawie i prawidłowo zaakceptowany przez sąd I instancji. Przypomnieć należy, że w 2014 r. K. R. wybudowała na swojej działce w miejscowości [...] blaszany budynek gospodarczy o wymiarach 5,90 x 5,90 na betonowym fundamencie. Jest on usytuowany przy granicy z działką sąsiednią, bezpośrednio styka się ze ścianą wcześniej wybudowanej stodoły, ma dach jednospadowy ze spadkiem na własną działkę. Budowa nie była poprzedzona zgłoszeniem do właściwego organu. Istota sporu w niniejszej sprawie jak i zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego jak należy zakwalifikować taki budynek. Zdaniem skarżącej budowa tego obiektu nie podlegała zgłoszeniu właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu z uwagi na treść art. 29 ust. 1 lit. a) prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 1 p.b. budowa ich nie podlega zgłoszeniu właściwemu organowi. Przedmiotowy blaszany obiekt budowlany ma wprawdzie powierzchnię zabudowy - 34,81 m2, ale jego rozpiętość konstrukcji wynosi 5,90 z czego wynika, że zacytowany wyżej przepis nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Przepisy ustawy prawo budowalne nie definiują pojęcia rozpiętości konstrukcji, jak wielu innych pojęć, należy jednak przyjąć w niniejszej sprawie, że jest to szerokość obiektu budowlanego. Co do zasady rozpiętość konstrukcji jest mniejszą wartością niż szerokość obiektu gdyż pierwsza podawana jest w osiach konstrukcyjnych, a do szerokości trzeba dodać np. ocieplenie czy inne okładziny. Blaszanego budynku gospodarczy skarżącej kasacyjnie to nie dotyczy gdyż wartości te są równe. Jak zauważył organ nadzoru budowalnego II instancji w odpowiedzi na skargę definicję rozpiętości konstrukcji zawiera np. Leksykon architektoniczno-budowlany wydawnictwa Arkady i jest to odległość między dwoma najbliższymi punktami podparcia czyli punktami w których dany element (w naszym przypadku konstrukcja wsporcza dachu) styka się z podporą (w naszej sprawie ściana tylna i ściana z bramą wjazdową i drzwiami). Z powyższego wynika, że parametry obiektu przyjęte w art. 29 ust. 1 lit. a) p.b. zostały przekroczone i w związku z tym jak trafnie przyjął sąd wojewódzki za organami nadzoru budowlanego budowa budynku wymagała zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu na podstawie art. 29 ust. 1 pkt. 2) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1) prawa budowlanego. Dlatego prawidłowo rozpoczęto tryb legalizacji z art. 49 b i nałożono na inwestorkę stosowne obowiązki wynikające z tego przepisu. Z tych względów zarzuty naruszenia prawa materialnego są niezasadne. Chybiony jest także zarzut naruszenia "art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. poz. 2255) przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 26 ust. 2 tej ustawy przez jego niezastosowanie w sprawie". Zgodnie z ust. 1 wskazanego przepisu w sprawach z zakresu prawa budowlanego zmienianych tą ustawą, wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie w tym do zgłoszeń i zawiadomień, stosuje się przepisy dotychczasowe. Sprawa niniejsza została wszczęta przed dniem wejścia w życie ustawy (t.j. przed 1 stycznia 2017 r.) i niezakończona, dlatego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w postanowieniu z [...] czerwca 2017 r., znak: [...] zastosował właściwe przepisy. Wbrew zarzutom zastosowano także ust. 2 art. 26 wskazanej wyżej ustawy według którego w sprawach o których mowa w art. 49b ustawy zmienianej, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się art. 49b ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Nałożone przez organ nadzoru budowlanego II instancji na inwestora obowiązki są prawidłowe. Ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców dodano do art. 49 b prawa budowlanego ust. 2a w brzmieniu – na postanowienie, o którym mowa w ust. 2 przysługuje zażalenie. Z tego przepisu K. R. skorzystała wnosząc zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] kwietnia 2017 r. nakładające na nią jako na inwestora budowy budynku gospodarczo-garażowego, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, obowiązek przedłożenia w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Odnosząc się do sformułowanego w skardze kasacyjnej wniosku o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, podkreślić należy, że stosownie do art. 187 § 1 p.p.s.a. przesłanką do przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia jest okoliczność polegająca na pojawieniu się w konkretnej sprawie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w art. 187 § 1 p.p.s.a. będzie przede wszystkim pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2670/16, wyrok NSA z 2 marca 2016 r. sygn. akt II FSK 412/15). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie nie występują w orzecznictwie wskazane przez skarżącą kasacyjnie rozbieżności interpretacyjne dotyczące pojęcia rozpiętości konstrukcji użytego w art. 29 ust. 1 pkt. 1 lit. a) prawa budowlanego, skarżąca nie przywołała konkretnych orzeczeń sądowych. Spór "interpretacyjny" w niniejszej sprawie zaistniał jedynie pomiędzy sądami administracyjnymi (organami nadzoru budowlanego), a skarżącą, która próbuje uzyskać taką kwalifikację wybudowanego przez siebie obiektu budowalnego, by nie wymagało ono zgłoszenia, a co za tym idzie wdrażania trybu legalizacyjnego. Stanowisko takie jest oczywiście zrozumiałe bo doprowadziłoby do wydania korzystnego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.