II OSK 1072/13

Dnia 20 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. NSA Teresa Kobylecka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 748/12 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Lu 748/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2012r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy – stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzja Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. Prezydenta Miasta Lublin, którą odmówiono M. B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L. została doręczona M. B. w dniu 14 maja 2012r. (k. 26 akt administracyjnych). W dniu 9 maja 2012r. M. B. złożył odwołanie od tej decyzji (k. 27 akt administracyjnych), a w dniu 10 maja 2012r. organ I instancji przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Lublinie uznając, że zostało ono wniesione w terminie i nie ma podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. B., zaskarżając ją w całości i zarzucając: 1) naruszenie prawą materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, mianowicie: a) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że z uwagi na stan zagospodarowania terenu, na którym położone są działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie można wyznaczyć obowiązującej nowej linii zbudowy w sytuacji, gdy na mapie istnieje wydzielony pas gruntu o szerokości 5 m, mogący stanowić potencjalną drogę wewnętrzną; b) art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i wadliwe uznanie, że zamierzenia inwestycyjne skarżącego doprowadzą do stworzenia nowego ładu przestrzennego, naruszającego aktualnie istniejący; c) art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i odmowę ustalenia warunków zabudowy, mimo że ustalenie warunków zabudowy nie narusza prawem chronionego interesu publicznego ani interesu osób trzecich; d) art. 4 ust. 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie jako prżesłanki decyzji odmownej ustaleń nieobowiązującego planu miejscowego; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że sporządzona z naruszeniem przepisów analiza urbanistyczna może stanowić podstawę dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych. W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ rozpoznając odwołanie wniesione prżez M. B., organ odwoławczy dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Sąd podniósł, że w myśl art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie, przy czym, stosownie do treści § 3 wyżej powołanej normy, przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania. Wobec braku przepisów szczególnych określających inny niż kodeksowy termin do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie ma art. 129 § 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że z analizy akt sprawy administracyjnej wynika, iż odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] kwietnia 2012r. M. B. złożył w dniu 9 maja 2012r., a zatem przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia. Termin do wniesienia odwołania liczy się bowiem od dnia doręczenia skarżącemu decyzji, które miało miejsce dopiero w dniu 14 maja 2012 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru - k. 26 akt administracyjnych). Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Wydanie decyzji przez organ drugiej instancji wskutek rozpatrzenia przedwczesnego środka zaskarżenia jest w istocie wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony (tak m.in. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., I OSK 831/07, Lex nr 523914). W ocenie Sądu, uchybienie organu odwoławczego polegające na rozpoznaniu przedwcześnie wniesionego odwołania stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stosownie do treści art. 145 § 1 pkt pkt 2 p.p.s.a. skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd uznał za bezprzedmiotowe odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze i podał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni konieczność rozważenia zastosowania art. 134 k.p.a. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 stycznia 2013r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, zaskarżajac go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa procesowego wyrażonego w treści art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne jego zastosowanie polegające na uznaniu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie rozstrzygając sprawę - w drodze decyzji - dopuściło się rażącego naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 129 § 2. Mając na uwadze powyższe wniesiono o: - uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi M. B. z dnia 22 sierpnia 2012r. (data wpływu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) na decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2012r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2012r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin przez Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] położonych przy ul. [...] w L.; Pas drogowy- działka nr ew. [...] i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, - ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Sąd błędnie ustalił okoliczności dotyczące doręczenia stronie decyzji przez organ I instancji i wniesienia przez inwestora odwołania, uznanego w związku z tym za przedwcześnie wniesione. Świadczy o tym inne poświadczenie zwrotne doręczenia pisma stronie znajdujące się w aktach sprawy. Sąd przyjął mianowicie, że doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej miało miejsce w dniu 14 maja 2012r. a strona wniosła odwołanie już w dniu 9 maja 2012r. Tymczasem analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że Sądowi umknęło, iż decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin w dniu [...] kwietnia 2012r. skierowana została do M. B. w dniu 27 kwietnia 2012r. (data stempla pocztowego na zwrotnym potwierdzeniu doręczenia pisma) i odebrana w dniu 30 kwietnia 2012r., co własnoręcznym podpisem potwierdziła H. B. - żona inwestora. Organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji w dniu 11 maja 2012r. ponownie skierował decyzję do Mieczysława Bronisza, której odbiór także potwierdziła jego żona - w dniu 14 maja 2012r., co dla rozstrzyganej przez Sąd sprawy nie ma żadnego znaczenia, gdyż doręczenie decyzji wcześniej, tj. w dniu 30 kwietnia 2012r. wywołało skutki prawne. Za takim poglądem Kolegium przemawia również fakt, iż wniesione przez M. B. w dniu 9 maja 2012r. odwołanie od decyzji organu I instancji, w dniu 10 maja 2012r. przekazane zostało do Kolegium, które odbiór akt sprawy potwierdziło w dniu 11 maja 2012r. Przekazując akta sprawy także organ I instancji opatrzył stwierdzeniem, iż odwołanie wniesione zostało w terminie. Podniesione zaś przez odwołującego się okoliczności (“w związku z wydaniem decyzji odmownej w sprawie ustalenia warunków zabudowy...") wskazują jednoznacznie na znajomość treści rozstrzygnięcia, co dodatkowo dowodzi, że decyzja organu I instancji została doręczona, a za skuteczne doręczenie decyzji należy przyjąć zwrotne potwierdzenie odbioru pisma z dnia 30 kwietnia 2012r. opatrzone własnoręcznym podpisem żony M. B. – H. B. Wbrew zatem stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniesienie odwołania przez inwestora nastąpiło po doręczeniu decyzji stronie oraz z zachowaniem ustawowego 14-dniowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. Skarżący kasacyjnie podniósł także, że podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie w dniu 17 stycznia 2013r. M. B., podobnie jak i jego pełnomocnik nie pamiętali daty doręczenia decyzji, tym niemniej inwestor oświadczył, że zarzuty i argumenty odwołania od decyzji organu I instancji sformułował w oparciu o doręczoną mu decyzję tegoż organu. Zapewnił także, że decyzja ta nie została ogłoszona ustnie. Okoliczności towarzyszące wniesieniu odwołania przez M. B., z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. dowodzą, że żona skarżacego H. B. oddała mężowi decyzję, której odbiór w dniu 30 kwietnia 2012r. potwierdziła własnoręcznym podpisem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B. "poparł w całości skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie". Naczelny Sąd Administraycjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli kasacyjnej. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. W ramach postępowania kasacyjnego w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny poddał ocenie prawnej zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, które dotyczą naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji wskutek błędnego przyjęcie, że organ odwoławczy rażąco naruszył przepis art. 129 § 2 k.p.a.. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy rażąco naruszył przepis art. 129 § 2 k.p.a., ponieważ rozpoznał odwołanie M. B., które zostało złożone przed upływem terminu, określonego w tym przepisie. Sąd przyjął bowiem, że doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 14 maja 2012r., powołując się na zwrotne poświadczenie odbioru znajdujące się na k. 26 akt administracyjnych, zaś wniesienie odwołania nastąpiło w dniu 9 maja 2012r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji błędnie przyjął datę 14 maja 2012r., jako datę doręczenia skarżącemu. decyzji organu I instancji. Słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2012r. skierowana została do M. B. w dniu 27 kwietnia 2012r. (data stempla pocztowego na zwrotnym potwierdzeniu doręczenia pisma), a datą doręczenia decyzji jest dzień 30 kwietnia 2012r. Wynika to ze zwrotnego poświadczenia odbioru, znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej, na którym widnieje data odbioru pisma – "30-04-2012" , podpis H. B. – żony M. B. oraz oznaczenie przesyłanego pisma - "dec. 373/12". Nie jest kwestionowane, że odwołanie zostało wniesione w dniu 9 maja 2012r., zaś z jego treści wynika, że skarżący znał treść decyzji. Potwierdza to także oświadczenie złożone przez skarżącego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Powołany przez Sąd I instancji zwrotny dowód doręczenia z datą pokwitowania przesyłki "14 maja 2012r." należy połączyć z doręczeniem inwestorowi M. B. odpisu pisma organu I instancji z dnia 10 maja 2012r. (k. 29 akt administracyjnych), skierowanego w dniu 11 maja 2012r. wraz z aktami i odwołaniem do organu odwoławczego w trybie art.. 133 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie odebrało to pismo w dniu 11 maja 2012r. Pismo zawierało m.in. informację o wniesieniu "w terminie" odwołania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał że stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nieważności decyzji z dnia 17 stycznia 2013r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., albowiem odwołanie wniesione zostało w terminie, określonym w art. 129 § 2 k.p.a. Skutkuje to uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.