II OSK 1090/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1304/15 w sprawie ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie W. gmina B. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy B. na rzecz A. S. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1304/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] września 2014 roku nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie W. gmina B.. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Miejska w B. w dniu [...] września 2014 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie W. gmina B.. Na powyższą uchwałę A. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jej uchylenia w zakresie w jakim uchwała ta stanowi, że część działki nr [...] obr. W. zamiast funkcji budowlanej ma pełnić funkcję drogi. Organowi zarzucono naruszenie art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, które polega na nadmiernym ograniczeniu uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że Rada Miejska postanowiła, iż część działki nr [...] obr. W., stanowiącej jej własność, zamiast funkcji budowlanej ma pełnić funkcję drogi oznaczonej symbolem 05KDD/12. Biorąc pod uwagę wielkość tej działki, powierzchnię przeznaczoną pod realizację drogi oraz wzajemne ich proporcje, uchwała wprowadza ograniczenie co do możliwości zabudowy całej działki nr [...]. W niniejszej sprawie można wskazać na alternatywny sposób przebiegu trasy zaprojektowanej drogi publicznej o symbolu 05KDD/12, tj. w taki sposób, aby z jednej strony został zrealizowany cel polegający na obsłudze komunikacyjnej całego osiedla, a w szczególności zapewniony sprawny dojazd z działki o nr [...] obr. W. do drogi 01KDZ/20, a z drugiej strony - nie doszło do naruszenia prawa własności działki nr [...]. Może to zostać zrealizowane poprzez przedłużenie drogi o symbolu 023KDW/12 wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie podnosząc, że na etapie prac planistycznych skarżąca nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień, nie złożyła uwag do zapisów projektowanego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ zauważył również, że zmiana wprowadzona zaskarżoną uchwałą dotycząca zmiany przeznaczenia należącej do skarżącej części działki z funkcji budowlanej na funkcję drogi nie spowodowała niemożliwości wykorzystania działki w dotychczasowy sposób - działka w części, dla której nie zmieniono przeznaczenia nadal może być wykorzystywana jako działka budowlana przeznaczona na inwestycje. Zmiana przeznaczenia części działki nr [...] spowodowana była koniecznością zapewnienia poprawnej komunikacji całego osiedla w W.. W piśmie procesowym z dnia 25 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty podniesione w skardze oraz wskazał, że działka nr [...] jest tzw. działką budowlaną (oznaczona w części graficznej planu symbolem 24 UMN - tereny o przeznaczeniu zabudowy usługowo-mieszkalnej), zaś przeznaczenie części tej działki pod drogę publiczną skutkuje całkowitą niemożnością korzystania z gruntu w sposób dotychczasowy, tj. na cele budowlane. Zgodnie bowiem z § 19 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały, wielkość działek budowlanych nie może być mniejsza niż 1200 m2, a w rezultacie utworzenia z części działki nr [...] drogi spowoduje, że działka ta nie osiągnie wymaganej wielkości. Ponownie wskazano na zasadę proporcjonalności i zaproponowano alternatywną trasę przebiegu drogi 05KDD/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że w tej sprawie spełniony został warunek wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu, naruszenie to nie stanowi jednak przekroczenia granic władztwa planistycznego i zostało dokonane z zachowaniem odpowiednich proporcji i wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego. Zgodnie z ustaleniami skarżonej uchwały, działka skarżącej o nr [...] obr. W. zawiera się w ustaleniach ww. planu oznaczonych symbolem 24 UMN i przeznaczona została pod zabudowę usługowo-mieszkaniową, przy czym z części tej działki została wydzielona droga publiczna klasy dojazdowej oznaczona symbolem 05KDD/12. Kwestionowana przez skarżącą droga została zaplanowana jako droga zapewniająca dojazd do działek na terenie osiedla W., a nie tylko w celu skomunikowania innej działki o nr [...], jak to podnosi skarżąca. Wydzielenie tej drogi spowodowane było koniecznością zapewnienia poprawnej komunikacji całego osiedla. Sąd uznał, że przeznaczenie części działki skarżącej pod wskazaną drogę nie wyłącza zabudowy tej działki zgodnie z jej przeznaczeniem w planie miejscowym. Powierzchnia działki uległa wprawdzie zmniejszeniu, ale nadal możliwe jest wybudowanie na niej budynku mieszkalnego. Za nietrafny Sąd uznał podniesiony w piśmie procesowym strony zarzut, że stosownie do treści § 19 ust. 4 pkt 1 skarżonej uchwały, wielkość działek budowlanych nie może być mniejsza niż 1200 m2, a w rezultacie utworzenie z części działki nr [...] drogi spowoduje, że działka ta nie osiągnie wymaganej wielkości do zabudowy, gdyż wskazane parametry mają znaczenie dla nowotworzonych nieruchomości, nie zaś dla istniejących już działek objętych zapisami planu. Zapis powyższy ma za zadanie zapobiegać nadmiernemu rozdrabnianiu nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę, nie stanowi natomiast bariery w zabudowie już istniejących działek budowlanych. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. S., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 9 tego aktu prawnego oraz art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez będą wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia prymatu zobiektywizowanego interesu ogólnego nad inną wartością wskazaną w art. 1 ust. 2 pkt. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie prawem własności. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż przeznaczenie działki skarżącej, zważywszy na jej wielkość (ok. 1100 m2), powierzchnię przeznaczoną pod realizację drogi (ok. 500 m2) oraz ich wzajemne proporcje, a także przebieg tzw. nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz postanowienie §19 ust. 4 pkt. 1 uchwały, stosownie do którego wielkość działek budowlanych nie może być mniejsza aniżeli 1 200 m2 (przy jednoczesnym braku zapisu w tym akcie, iż wskazane parametry mają znaczenie dla nowotworzonych nieruchomości, nie zaś dla istniejących już działek objętych zapisami planu), stanowi taką ingerencje, która jest najbardziej radykalna ze wszystkich możliwych, gdyż ogranicza możliwości zabudowy całej działki [...], a nie tylko tej jej części, która jest przeznaczona pod realizacje przedmiotowej drogi publicznej 05KDD/12/. Zdaniem skarżącej, w danym przypadku, spośród wszystkich środków prowadzących do realizacji usprawiedliwionego w świetle przepisów prawa celu, organ winien zawsze stosować taki środek, który jest w najmniejszym stopniu dolegliwy, uciążliwy dla jego adresata. Skarżąca zaproponowała alternatywny sposób przebiegu zaprojektowanej drogi publicznej oznaczonej symbolem 05KDD/12/. Zapewnienie realizacji powyższego celu może nastąpić poprzez przedłużenie drogi oznaczonej w planie symbolem 023KDW/12/ wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...] (w zasadzie takie rozwiązanie planistyczne już istnieje i tym samym bezpośrednio zainteresowany dostępem do drogi publicznej grunt, tj. działka o nr [...] już taki dostęp posiada). Organ gminy nie wykazał (ani też Sąd I instancji), iż przeznaczenie w przedmiotowej uchwale części działki [...] do realizacji drogi publicznej, było środkiem absolutnie niezbędnym do realizacji celu publicznego w postaci ustalenia układu komunikacyjnego służącego zapewnieniu sprawniejszego dojazdu do poszczególnych działek na terenie osiedla. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji nie wykazał, aby realizacja wyżej określonych celów była niemożliwa do urzeczywistnienia bez spornego rozwiązania planistycznego albo, że wyłącznie sporne rozwiązanie planistyczne gwarantuje realizację rzeczonego celu, czyli zapewnienia sprawniejszego dojazdu do poszczególnych działek na terenie osiedla, a nie wyłącznie jednej z nich (działce o nr [...]) do drogi 01KDZ/20 i w ten sposób pośrednio na zagwarantowaniu tej działce sprawnego dojazdu do innych działek ewidencyjnych. Sam w sobie cel polegający na zapewnieniu obsługi komunikacyjnej całego osiedla ma charakter bardzo ogólny i abstrakcyjny, takim rozwiązaniem komunikacyjnym naturą rzeczy nie mogą być zainteresowani wszyscy właściciele działek wchodzących w skład osiedla, lecz jedynie ci właściciele, dla których takie rozwiązanie będzie stanowiło istotne ułatwienie komunikacyjne, a takim właścicielem działki, jak wynika z planu, może być tylko właściciel działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Rada podkreśliła, że skarżąca na etapie prac planistycznych nie zgłaszała żadnych uwag, dlatego organ nie rozważał alternatywnych możliwości przebiegu tej drogi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwone podstawy. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 k.c. i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji jest uzasadniony, albowiem Sąd I instancji nie ustalił stanu faktycznego tej sprawy i nie uzasadnił z jakich względów naruszenie prawa własności nieruchomości skarżącej poprzez przeznaczenie części tej nieruchomości pod drogę publiczną klasy dojazdowej (05KDD/12) jest uzasadnione. Sąd w sposób ogólnikowy stwierdził jedynie, że kwestionowana przez skarżącą droga została zaplanowana jako droga zapewniająca dojazd do działek na terenie osiedla W.. Ani organ, ani Sąd nie odniósł się do wskazywanego przez skarżącą innego wariantu przebiegu tej drogi w kontekście twierdzeń skarżącej, że przyjęte rozwiązanie planistyczne nie było środkiem absolutnie niezbędnym do realizacji celu publicznego w postaci ustalenia układu komunikacyjnego służącego zapewnieniu sprawniejszego dojazdu do poszczególnych działek na terenie osiedla. Fakt, iż skarżąca nie wnosiła uwag do projektu planu nie oznacza, że w postępowaniu sądowym organ i Sąd są zwolnieni z obowiązku uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych i odniesienia się do możliwości przyjęcia rozwiązań alternatywnych. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje uprawnienie, a nie obowiązek wniesienia uwag do projektu planu miejscowego przez każdego, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 9. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W tej sprawie w aktach sprawy brak jest mapy z zaznaczeniem przebiegu granic działki skarżącej, co utrudnia lokalizację tej działki. Sąd nie ustalił też jaka jest powierzchnia działki skarżacej i jaka jej część planowana jest do przeznaczenia pod drogę. Zauważyć należy, iż Sąd ma możliwość zobowiązania organu do przedstawienia szczegółowych informacji dotyczących materiałów planistycznych na piśmie lub zarządzenia stawienia się pełnomocnika organu na rozprawie w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy (art. 91 § 3 p.p.s.a.). W tej sprawie Sąd z takich możliwości nie skorzystał. Sąd nie wyjaśnił również na jakiej podstawie uznał, że przepis § 19 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały określający wielkość działek budowlanych na ponad 1200 m2 dotyczy tylko nowowydzielanych działek, a nie działek już istniejących i niezbudowanych, gdyż z tego przepisu wprost to nie wynika. Ponadto przedmiotowa uchwała - jak wskazuje jej tytuł - jest uchwałą o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 28 zaskarżonej uchwały jest mowa o utracie mocy ustaleń i rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie W., gmina B. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 2005 r. w części objętej uchwałą zmieniającą. Należy więc ewentualnie uwzględnić zapisy uchwały z 2005 r. w części, w jakiej nadal one obowiązują. W tym zakresie Sąd nie poczynił również żadnych ustaleń. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd I instancji ustali więc dokładnie stan faktyczny, tj. położenie działki skarżącej, jej wielkość i wielkość powierzchni przeznaczonej pod lokalizację drogi oznaczonej symbolem 05KDD/12, ustali czy działka skarżącej posiadała walor działki budowalnej i czy taki walor nadal posiada po wejściu w życie zaskarżonej uchwały oraz ustali alternatywny przebieg drogi 05KDD/12 według wariantu proponowanego przez skarżącą i na tej podstawie dokona oceny czy zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 k.c. i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Vi