II SA/Ol 1304/15

Dnia 2 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 roku sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Barczewie z dnia 29 września 2014 roku nr LVIII/394/14 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie Wójtowo gmina Barczewo - oddala skargę. Rada Miejska w Barczewie w dniu 29 września 2014r., na podstawie art. 20 ust. 1 w związku z art. 15 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm.) dalej jako u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.) dalej jako: u.s.g., podjęła uchwałę nr LVIII/394/14 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie Wójtowo gmina Barczewo. Na powyższą uchwałę A.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia w zakresie w jakim uchwała ta stanowi, że część działki nr [...] obr. W. zamiast funkcji budowlanej ma pełnić funkcję drogi. Zaskarżonej uchwale zarzucono, że została ona wydana z naruszeniem art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, które polega na nadmiernym ograniczeniu uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że Rada Miejska w kwestionowanej uchwale postanowiła, iż część działki nr [...] obr. W., stanowiącej jej własność, zamiast funkcji budowlanej ma pełnić funkcję drogi oznaczonej symbolem [...]. Zatem ustalenia skarżonego planu miejscowego naruszają prawo własności z powodu wprowadzenia ograniczenia co do możliwości zabudowy części działki strony. Tym samym została spełniona przesłanka z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącej. Jednocześnie uchwała ta narusza obiektywny porządek prawny, bowiem doszło do przekroczenia władztwa planistycznego przysługującego gminie. Skarżąca wskazała, że władztwo planistyczne stanowi uprawnienie organu stanowiącego gminy do legalnej ingerencji w sferę prawa własności, jednak gmina wykonując swoje władztwo ma obowiązek działać w granicach prawa i wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi (interesami właścicieli nieruchomości). Przeznaczenie w zaskarżonej uchwale części działki nr [...] na drogę publiczną oznacza ingerencję w prawo własności, gdyż wprowadza ograniczenie co do możliwości zabudowy tej nieruchomości. Biorąc pod uwagę wielkość tej działki, powierzchnię przeznaczoną pod realizację drogi oraz wzajemne ich proporcje, uchwała wprowadza ograniczenie co do możliwości zabudowy całej działki nr [...]. Skarżąca podniosła również, że organ spośród wszystkich środków prowadzących do realizacji usprawiedliwionego, w świetle przepisów prawa, celu powinien stosować taki środek, który jest w najmniejszym stopniu dolegliwy dla jego adresata. Tymczasem w niniejszej sprawie można wskazać na alternatywny sposób przebiegu trasy zaprojektowanej drogi publicznej o symbolu [...], tj. w taki sposób, aby z jednej strony został zrealizowany cel polegający na obsłudze komunikacyjnej całego osiedla, a w szczególności zapewniony sprawny dojazd z działki o nr [...] obr. W. do drogi [...], a z drugiej strony - nie doszło do naruszenia prawa własności działki nr [...]. Może to zostać zrealizowane poprzez przedłużenie drogi o symbolu [...] wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...]. W ocenie skarżącej, organ nie wyważył interesu publicznego i prywatnego, przez co naruszył zasadę proporcjonalności i dokonał nieuprawnionej ingerencji w sferę prawa własności i tym samym naruszył przysługujące gminie władztwo planistyczne. Skarżąca wyjaśniła, że przed wniesieniem skargi wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa, jednakże organ nie udzielił jej odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie podnosząc, że na etapie prac planistycznych skarżąca nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień, nie złożyła uwag do zapisów projektowanego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku procedury planistycznej zostały dopełnione wszelkie obowiązków wynikające z przepisów u.p.z.p. w zakresie informowania zainteresowanych o projektowanych i uchwalanych planach zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił, że prawodawca gwarantując konstytucyjnie ochronę własności i określając ramy korzystania z prawa własności nieruchomości w u.p.z.p. nie przyznał normatywnie prymatu prawa zabudowy nieruchomości nad prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich, w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zabudową przyległych terenów. Organ zauważył również, że zmiana wprowadzona zaskarżoną uchwałą dotycząca zmiany przeznaczenia należącej do skarżącej części działki z funkcji budowlanej na funkcję drogi nie spowodowała niemożliwości wykorzystania działki w dotychczasowy sposób - działka w części, dla której nie zmieniono przeznaczenia nadal może być wykorzystywana jako działka budowlana przeznaczona na inwestycje. Zmiana przeznaczenia części działki nr [...] spowodowana była koniecznością zapewnienia poprawnej komunikacji całego osiedla w W. W piśmie procesowym z dnia 25 stycznia 2016r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty podniesione w skardze oraz wskazał, że działka nr [...] jest tzw. działką budowlaną (oznaczona w części graficznej planu symbolem [...] - tereny o przeznaczeniu zabudowy usługowo-mieszkalnej), zaś przeznaczenie części tej działki pod drogę publiczną skutkuje całkowitą niemożnością korzystania z gruntu w sposób dotychczasowy, tj. na cele budowlane. Zgodnie bowiem z § 19 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały, wielkość działek budowlanych nie może być mniejsza niż 1200 m2, a w rezultacie utworzenia z części działki nr [...] drogi spowoduje, że działka ta nie osiągnie wymaganej wielkości. Ponownie wskazano na zasadę proporcjonalności i zaproponowano alternatywną trasę przebiegu drogi [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. także zostały spełnione, gdyż skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które zostało przesłane do organu. W przedmiotowej sprawie został również zachowany 60-dniowy termin do wniesienia skargi. Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi, Sąd jest obowiązany do sprawdzenia, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej, co dawałoby jej legitymację do wniesienia skargi. W tym miejscu wskazać należy, że legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona przez [...], będącą właścicielką działki nr [...] obr. W., która znajduje się w granicach obszaru objętego zaskarżoną uchwałą. Ponadto skarżąca podniosła, że ww. uchwała narusza jej uprawnienia właścicielskie z uwagi na ograniczenie prawa własności (możliwości zagospodarowania działki) - tym samym w ocenie Sądu, skarżąca posiada legitymację (interes prawny) do zaskarżenia tej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Sądu, spełniony został warunek wykazania naruszenia interesu prawnego strony skarżącego. Jednak naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. Musi zostać wykazane, że naruszenie interesu prawnego skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 796/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego. Wskazane "władztwo planistyczne" stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z interesem publicznym kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. W zakres "władztwa planistycznego" wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza przy tym, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic "władztwa planistycznego". Prawo własności jest co prawda najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponad ustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, zgodnie z którym własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Koncepcja "władztwa planistycznego" zakłada więc nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (por. Z. Niewiadomski, "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197–198; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008r., sygn. II OSK 1765/07; wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008r., sygn. II SA/Lu 342/08, dostępne w CBOSA). Taka sytuacja skorzystania z samodzielności gminy i ingerencji w prawo własności skarżącej, poprzez wprowadzenie pewnych ograniczeń w zagospodarowaniu należącej do niej nieruchomości, występuje w rzeczonej sprawie. Zdaniem Sądu ingerencja ta, mimo że niewątpliwie negatywna dla strony, gdyż część działki będącej własnością skarżącej została przeznaczona pod drogę publiczną, nie stanowi jednak przekroczenia granic władztwa planistycznego i została dokonana z zachowaniem odpowiednich proporcji i wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego. Zgodnie z ustaleniami skarżonej uchwały, działka skarżącej o nr [...] obr. W. zawiera się w ustaleniach ww. planu oznaczonych symbolem [...] i przeznaczona została pod zabudowę usługowo-mieszkaniową, przy czym z części tej działki została wydzielona droga publiczna klasy dojazdowej oznaczona symbolem [...]. Kwestionowana przez skarżącą droga została zaplanowana jako droga zapewniająca dojazd do działek na terenie osiedla W., a nie tylko w celu skomunikowania innej działki o nr [...], jak to podnosi skarżąca. Wydzielenie tej drogi spowodowane było koniecznością zapewnienia poprawnej komunikacji całego osiedla. Nie ulega zatem wątpliwości, iż podejmując skarżoną uchwałę Rada kierowała się interesem ogółu mieszkańców, a celem było zapewnienie sprawniejszego dojazdu do poszczególnych działek mieszkańców gminy. Jednocześnie należy zauważyć, że przeznaczenie części działki skarżącej pod wskazaną drogę nie wyłącza zabudowy tej działki zgodnie z jej przeznaczeniem w planie miejscowym. Powierzchnia działki uległa wprawdzie zmniejszeniu, ale nadal możliwe jest wybudowanie na niej budynku mieszkalnego. Oceniając w związku z tym zakres ingerencji organu uznać należało, że nie ma ona znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Wskazać należy, że na mocy art. 4 u.p.z.p. organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właściciela gruntów. Jednocześnie, obowiązujące przepisy prawa nie przewidują konieczności uzyskania zgody właściciela nieruchomości na przeznaczenie części nieruchomości stanowiącej jego własność pod drogę publiczną. Samo zaś kwestionowanie rozwiązań planistycznych przez skarżącą nie świadczy o naruszeniu przysługującego jej prawa własności. Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 2 pkt 4 u.p.z.p., w planowaniu przestrzennym organy gminy obowiązane są uwzględnić zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, do których niewątpliwie zaliczyć należy planowanie układu komunikacyjnego w zakresie dojazdu do poszczególnych działek. Ponadto, ustalając w planie miejscowym rozwiązanie komunikacyjne w postaci drogi publicznej oznaczonej symbolem [...], w oparciu o art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., organy gminy obowiązane były uwzględnić prawo własności przysługujące właścicielom wszystkich działek objętych zapisami kwestionowanego planu. Mając zatem na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było dokonanie ustaleń realizujących wymogi interesu publicznego, przy jednoczesnym poszanowaniu prawa własności Sąd uznał, że ingerencja w prawo własności skarżącej, w zakresie wyznaczenia na części jej działki drogi publicznej uzasadniona była interesem publicznym w postaci ustalenia układu komunikacyjnego służącego zapewnieniu sprawniejszego dojazdu do poszczególnych działek na terenie osiedla W. Za niezasadny należało również uznać podnoszony przez skarżącą zarzut niezachowania zasady proporcjonalności przy wyważeniu przez gminę interesu publicznego i prywatnego. W ocenie Sądu, zachowane zostały racjonalne i odpowiednie proporcje w stosunku do celów, dla których przewidziano ograniczenia. Poszanowanie prawa własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby interesu publicznego. Biorąc zatem pod uwagę rangę takich wartości jak zobiektywizowane potrzeby lokalnych społeczności i konieczność rozwoju terenów zurbanizowanych i przeznaczania ich pod budownictwo mieszkaniowe oraz towarzyszącą mu infrastrukturę techniczną należy uznać, że ograniczenie prawa własności pozostaje w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., II OSK 1208/11, dostępny w CBOSA). Za nietrafny uznać należało również podniesiony w piśmie procesowym strony zarzut, że stosownie do treści § 19 ust. 4 pkt 1 skarżonej uchwały, wielkość działek budowlanych nie może być mniejsza niż 1200 m2, a w rezultacie utworzenie z części działki nr [...] drogi spowoduje, że działka ta nie osiągnie wymaganej wielkości do zabudowy, gdyż wskazane parametry mają znaczenie dla nowotworzonych nieruchomości, nie zaś dla istniejących już działek objętych zapisami planu. Zapis powyższy ma za zadanie zapobiegać nadmiernemu rozdrabnianiu nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę, nie stanowi natomiast bariery w zabudowie już istniejących działek budowalnych. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.