II OSK 1094/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Roman Hauser (spr.) Sędziowie Andrzej Jurkiewicz Otylia Wierzbicka Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 2704/00 w sprawie ze skargi E. Ł. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2000 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną II OSK 1094/05 UZASADNIENIE Wyrokiem z 10 listopada 2004 r. (II SA/Kr 2704/00) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. Ł. (skarżąca) na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] października 2000 r. w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa "w takim stopniu aby mogła prowadzić do uwzględnienia skargi". Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] grudnia 1998 r. Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) odmówił nakazania rozbiórki części obiektu przy ul. K. w K. Na skutek odwołania skarżącej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z [...] października 2000 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, ze względu na "konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części". W uzasadnieniu podkreślił, że organ pierwszej instancji zastosował nieprawidłowy tryb postępowania (w sprawie ma zastosowanie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a nie art. 48) oraz dokonał błędnego określenia daty wszczęcia postępowania w sprawie. Ponadto – zdaniem organu drugiej instancji – materiał zawarty w aktach jest w zakresie wszczęcia postępowania niekompletny. Wątpliwości organu odwoławczego budzi prawidłowość ustalenia stron postępowania. W skardze na tę decyzję skarżąca podkreśliła, że w sprawie nie ma zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego, choć równocześnie stwierdziła, że przepisy te dotyczą wstrzymania budowy, "o co wnosiłyśmy z siostrą". Zdaniem skarżącej uchylenie decyzji przez organ drugiej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ma "przeciągnąć w czasie oczywistą sprawę". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W uzasadnieniu podkreślił, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tak właśnie było w rozpatrywanej sprawie. Jednocześnie Sąd miał zastrzeżenia co do uzasadnienia decyzji bowiem uznał, że organ drugiej instancji nie powinien przesądzać na jakiej podstawie prawnej organ pierwszej instancji ma wydać decyzję, rozpatrując ponownie sprawę. Zdaniem WSA uchybienie to "nie może jednak przemawiać za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji". W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania, podczas gdy narusza ona przepisy art. 138 § 2, 136 i 12 k.p.a., a także poprzez przyjęcie, że nie narusza ona art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu podkreślono, że WSA "stwierdził lakonicznie", że decyzja "nie narusza prawa w takim stopniu, aby skutkowało to uwzględnieniem skargi". A więc – zdaniem skarżącej – Sąd przyznał, że decyzja jest niezgodna z prawem. Ponadto WSA stwierdził, że organ pierwszej instancji nie zebrał w sposób należyty materiału dowodowego, ale nie wskazał, jaki konkretnie materiał dowodowy powinien być uzupełniony. Skarżąca podkreśliła, że – zgodnie z art. 136 k.p.a. organ drugiej instancji powinien sam przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe i wydać decyzję – zamiast przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania, co wydłuża postępowanie. Zdaniem skarżącej w tej sprawie nie zachodziły przesłanki, uzasadniające uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrolujący decyzję organu drugiej instancji Sąd nie dostrzegł tego uchybienia. Natomiast – zdaniem skarżącej – Sąd słusznie uznał, że organ drugiej instancji nieprawidłowo powołał art. 50 i 51 Prawa budowlanego, ponieważ w tej sprawie ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, Dz. U. z 2004 r. Nr 162 poz. 1692), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie narusza tego przepisu. WSA w Krakowie dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji, uznając, że decyzja jest zgodna z prawem. Nie budzi wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a więc organ drugiej instancji mógł uchylić decyzję organu pierwszej i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniosek taki wynika przede wszystkim z zasadniczych wątpliwości dotyczących określenia przedmiotu sprawy, jak i kręgu stron i uczestników postępowania administracyjnego. Na podstawie powołanego przez skarżącą art. 136 k.p.a. organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że "przeprowadzenie przez organ [drugiej instancji] postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby (...) zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego" (zob. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97). W szczególności dotyczy to tych postępowań, w których nie uczestniczą czynnie wszystkie strony postępowania. Z tych względów organ drugiej instancji nie naruszył przepisów k.p.a., co zostało prawidłowo ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Dodatkowo należy wskazać, że prowadzenie przez organ administracji II instancji postępowania administracyjnego, w którym nie uczestniczą wszystkie strony prowadziłoby w konsekwencji do wydania decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą. Również nie można zgodzić się ze skarżącą, że decyzja organu drugiej instancji narusza art. 12 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Ogólna zasada postępowania wyrażona w tym przepisie nie może jednak być realizowana w sposób prowadzący do pogwałcenia reguł postępowania dowodowego. Należy też wskazać, że prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ II instancji z naruszeniem prawa w skutkach prowadziłoby do uruchomienia przewidzianych prawem środków zaskarżania co prowadziłoby wprost do wydłużenia postępowania administracyjnego a w konsekwencji wydłużenia, i to znacznego, terminu ostatecznego zakończenia sprawy administracyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów Prawa budowlanego, należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z tymi przepisami – z tego powodu, że nie były one podstawą prawną rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w uzasadnieniu zwracając uwagę, że decyzja organu pierwszej instancji powinna być wydana na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Właśnie tę część uzasadnienia decyzji WSA uznał za nieprawidłową, ale nie z tego powodu, że art. 50 i 51 nie mają zastosowania w sprawie, a jedynie dlatego, że organ odwoławczy "nie powinien przesądzać, na jakiej podstawie prawnej organ pierwszej instancji ma wydać decyzję". Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie stwierdził, że takie uchybienie decyzji organu drugiej instancji nie powoduje konieczności uchylenia tej decyzji. Z tych względów nie można zgodzić się że skarżącą, że zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd prawidłowo uznał, że decyzja nie narusza prawa. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzeczono jak w sentencji.