II OSK 1099/14

Dnia 12 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2367/13 w sprawie ze skargi T.P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 23 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T.P. (dalej jako "skarżąca"), uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2013 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz Gminy Czersk zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...]/8 położonej 100 m od Jeziora Ostrowite w miejscowości Ostrowite (gmina Czersk) w granicach Tucholskiego Parku Krajobrazowego. Postanowieniem z [...] listopada 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji. Organ I instancji stwierdził, że zabudowa nieruchomości skarżącej, w sposób określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy naruszałaby zakaz zabudowy, o którym mowa w § 3 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego z 15 maja 2006 r. nr 59/06 w sprawie Tucholskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 58, poz. 1196). Organ I instancji podkreślił, że planowany obiekt budowlany ma stanowić zaplecze magazynowe i socjalne dla gospodarstwa rolno-ogrodniczego. Oznacza to, że nie można go traktować jako obiektu służącego turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, którego budowa, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia jest dozwolona. Zdaniem organu w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą ponadto okoliczności, określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyłączające zakaz zabudowy nieruchomości skarżącej. Inwestycja nie jest związana z tworzeniem siedliska rolniczego (§ 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia) i nie jest przebudową (modernizacją) istniejącego ośrodka wypoczynkowego (§ 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia). Jednocześnie zdaniem organu I instancji, brak jest podstaw do wyłączenia zakazu zabudowy nieruchomości skarżącej, na podstawie § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Jak wynika z analizy załączonej do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, mapy topograficznej gminy Czersk oraz map i zdjęć satelitarnych pochodzących z zasobów kartograficznych Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, nieruchomości przylegające do terenu planowanej inwestycji są niezabudowane, zatem niemożliwe jest wyznaczenie linii zabudowy w sposób określony w przepisie § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] lipca 2013 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku prawidłowo ustalił stan faktyczny tej sprawy. Na tej podstawie prawidłowo odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości skarżącej. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji zakwestionował prawidłowość ustaleń stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia stwierdzenie, czy nie zachodzi wyłączenie od obowiązywania zakazu zabudowy nieruchomości położonych 100 metrów od brzegów wód wymaga odniesienia się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tej gminy. Na tej podstawie organ musi ustalić, czy działka przeznaczona pod inwestycję znajduje się w obszarze zwartej zabudowy. W ocenie Sądu I instancji, organy administracji nie odniosły się do tego aktu i nie dokonały analizy ustaleń studium. Organy ustaliły stan faktyczny sprawy na podstawie innych dowodów (mapy topograficznej oraz portalu internetowego) co, zdaniem Sądu I instancji, w tej sprawie było niedopuszczalne. Przepis rozporządzenia wyraźnie odsyła do ustaleń studium i tylko tam należy poszukiwać materiału dowodowego celem ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Nr 59/06 Wojewody Pomorskiego, polegającą na przyjęciu, że jedynie na podstawie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy można ustalić, czy działka inwestycyjna znajduje się na obszarze zwartej zabudowy wsi. W ocenie organu, z przepisu jednoznacznie wynika, że w studium może dojść do określenia takiego obszaru (o czym świadczy zwrot "gdzie dopuszcza się uzupełnianie istniejącej zabudowy..."), to faktycznie na tym terenie musi istnieć możliwość uzupełnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach. W ocenie organu, jeżeli Sąd I instancji podzielił stanowisko organów dotyczące braku możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy i jej uzupełnienia w oparciu o działki przyległe to powinien był skargę oddalić, a więc naruszył także art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Po drugie, organ podniósł zarzut niewłaściwego zastosowania § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, ponieważ nie jest możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w oparciu o działki przyległe, ponieważ nie są one zabudowane. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 1 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny, że organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wystarczający do spełnienia przez planowaną inwestycję wyjątku określonego w § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Po drugie, art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez dokonanie błędnej oceny prawnej, polegającej na przyjęciu przez Sąd I instancji, że zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia organy powinny dokonać oceny ustaleń studium i tylko tam poszukiwać obszaru zwartej zabudowy w rozumieniu tego przepisu (co zdaniem Sądu I instancji jest wystarczające do zastosowania tego przepisu). Organ podkreślił, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. dalej u.p.z.p.) i nie może samodzielnie przesądzać o uprawnieniach lub obowiązkach obywatela (a zatem także wiązać organu administracji w takich sprawach). Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności organ zarzucił błędną wykładnię § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Nr 59/06 Wojewody Pomorskiego, polegającą na przyjęciu, że jedynie na podstawie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy można ustalić, czy działka inwestycyjna znajduje się na obszarze zwartej zabudowy wsi. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia Nr 59/06, zakazy wymienione w ust. 3 pkt. 7 (a więc również zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej) - jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, grzybów i zwierząt - nie dotyczą określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi. Zachodzi to jeżeli dopuszcza się uzupełnianie na tym oznaczonym obszarze istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach. Nie ulega zatem wątpliwości, że cytowany przepis wprost odnosi się do obszarów określonych w studium, a ponadto nie ulega także wątpliwości, że organy nie dokonały analizy ustaleń studium pod tym kątem. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie można z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyciągnąć wniosku, że Sąd I instancji ustalenie, czy działka inwestycyjna znajduje się na obszarze zwartej zabudowy wsi, uzależnił tylko od ustaleń studium. Sąd I instancji wskazał jedynie na brak ustaleń w tym zakresie właściwych organów trafnie uznając, że mogą mieć one znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z akt sprawy nie wynika bowiem, żeby organy I i II instancji w jakikolwiek sposób odniósł się do obowiązującego na tym terenie studium, ponieważ nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Ponadto w aktach sprawy brak jest chociażby wydruku stosownych fragmentów studium, co również pozwalało postawić organowi zarzut pominięcia tej kwestii w swoim rozstrzygnięciu. Studium jest oczywiście aktem kierownictwa wewnętrznego, który jest publikowany w stosownym publikatorze i dostępnym dla zainteresowanych podmiotów, nie oznacza to jednak, że z tego powodu organ może pominąć jego treść w uzasadnieniu postanowienia, w którym rozstrzygana jest kwestia regulowana przez odesłanie do studium zawarte w rozporządzeniu Nr 59/06 Wojewody Pomorskiego. Wbrew jednak skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie przyjął, że konieczność zbadania ewentualnego odstępstwa od zakazu, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 59/06 Wojewody Pomorskiego w kontekście wyjątku od tego zakazu wynikającego z § 3 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, oznacza, że właściwy organ nie jest zobowiązany ocenić sprawy z uwzględnieniem jej całokształtu i to zarówno w zakresie stanu faktycznego, jak również stanu prawnego sprawy wynikającego z odpowiednich przepisów prawa materialnego. Uchybienie organów mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem zastosowanie w sprawie miał powołany przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Ze wskazanych wyżej przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwały również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który jak już wyżej wskazano znajdował zastosowanie w sprawie w związku z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 1 k.p.a. Pominięcie oceny obszarów zwartej zabudowy wyznaczonych w studium oznaczało bowiem, że organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wystarczający do spełnienia przez planowaną inwestycję wyjątku określonego w § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., ponieważ jak już wyżej wyjaśniono, Sąd I instancji nie przyjął, że zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia organy powinny dokonać oceny ustaleń studium i tylko w tym zakresie dokonały oceny dotyczącej obszaru zwartej zabudowy w rozumieniu tego przepisu. Ustalenie to powinno być częścią oceny całokształtu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście podziela wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko, że studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Brak jest jednak podstaw do formułowania na podstawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku tezy, że w tym postępowaniu to studium samodzielnie przesądza o uprawnieniach lub obowiązkach obywatela i wiąże organ administracji. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi tu jedynie podstawę ustalenia, czy w danej sytuacji możliwe jest odstępstwo od zakazu przewidzianego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 59/06 Wojewody Pomorskiego. Ponadto o uprawnieniach i obowiązkach obywatela przesądzają zatem w tym przypadku powołane przepisy rozporządzenia Nr 59/06, które zostało wydane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w art. 16 ust. 3 ustawy z 15 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880, obecnie Dz.U. z 2015 r., poz. 1651). Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.