II OSK 1101/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie: sędzia del. NSA Janina Kosowska sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1070/12 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych ze zbioru PESEL oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 23 stycznia 2013 r. sygn. IV SA/Wa 1070/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie udostępnienia danych ze zbioru PESEL. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 10 listopada 2011 r. skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych J. J. wystąpił o udostępnienie ze zbioru PESEL danych adresowych sędziego Sądu Okręgowego w [...] A. J. celem wezwania ww. osoby do zapłaty lub złożenia przeciwko niej pozwu. Do wniosku zostało dołączone skierowane do sędzi A. J. wezwanie do zapłaty, przesłane na adres Sądu Okręgowego w [...], a następnie zwrócone składającemu wniosek z informacją, że ww. osoba nie jest już zatrudniona w tymże Sądzie (przejście sędziego w stan spoczynku). Składający wniosek został również poinformowany, że Sąd Okręgowy w [...] nie pośredniczy w przekazywaniu korespondencji. Pismem z 14 grudnia 2011 r. J. J. został wezwany do złożenia wniosku o udostępnienie danych ze zbioru PESEL sporządzonego zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie określenia wzorów wniosków o udostępnienie danych z ewidencji ludności, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych (Dz. U. Nr 214, poz. 1353 ze zm.), a także uzupełnienia żądania poprzez przedstawienie dokumentów potwierdzających interes prawny w uzyskaniu danych A. J. oraz wskazanie bliższych danych personalnych poszukiwanej osoby. Odpowiadając na powyższe wezwanie J. J. w piśmie z 30 grudnia 2011 r. wyjaśnił, że przedłożone przez niego dokumenty spełniają wymóg wykazania interesu prawnego w uzyskaniu żądanych danych. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z 27 stycznia 2012 r., działając na podstawie art. 44i ust. 5 w związku z art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), odmówił J.J. udostępnienia ze zbioru PESEL żądanych danych. W wyniku rozpoznania wniosku J. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] kwietnia 2012 r. utrzymał własną decyzję w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że stosownie do art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, dane ze zbioru PESEL udostępnia się osobom, jeżeli wykażą w tym interes prawny. Istnienie interesu prawnego wynika z przepisów prawa materialnego, które przyznają stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Wnioskodawca w rozpoznawanej sprawie nie wykazał istnienia interesu prawnego w uzyskaniu żądanych danych, albowiem interes ten nie został w sposób właściwy udokumentowany. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych, wezwanie do zapłaty nie świadczy o faktycznie istniejącym zobowiązaniu A. J. wobec strony. Powołanie się na zamiar wstąpienia na drogę sądową przeciwko A. J. podobnie nie potwierdza rzeczywistego charakteru interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę J. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] kwietnia 2012 r. za niezasadną. Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 44 h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowi, że dane ze zbiorów meldunkowych mogą być udostępnione w przypadku wykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego w ich udostępnieniu. Cechami interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca nie mógł utożsamiać realności swojego interesu prawnego z zamiarem dokonania w przyszłości przez siebie jakiejś czynności prawnej. Przez wykazanie interesu prawnego ustawodawca rozumie bowiem udowodnienie a nie jedynie uprawdopodobnienie interesu prawnego przez osobę zainteresowaną. Oznacza to, że obowiązkiem wnioskodawcy jest niebudzące wątpliwości udokumentowanie interesu prawnego. Minister Spraw Wewnętrznych prawidłowo uznał, iż zainteresowany, występując z wnioskiem, nie wykazał istnienia interesu prawnego w uzyskaniu wnioskowanych danych. Wezwanie do zapłaty nie świadczy o faktycznie istniejącym zobowiązaniu. Samo powoływanie się przez wnioskodawcę na zamiar wstąpienia na drogę sądową celem dochodzenia roszczeń finansowych, nie potwierdza rzeczywistego charakteru interesu prawnego po stronie wnioskodawcy. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył J. J., wnosząc o jego uchylenie w części dotyczącej oddalenia skargi i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie – uchylenie wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie: - art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez zaakceptowanie przez Sąd stanowiska organu i przyjęcie, że skarżący musi wykazać istnienie i charakter zobowiązania przysługującego jemu w stosunku do A. J., aby w ten sposób wykazać interes prawny, podczas gdy interes prawny skarżącego w uzyskaniu danych osobowych nie wynika z zasadności roszczenia skarżącego, czy w ogóle istnienia zobowiązania w stosunku do A. J., ale wyłącznie z obowiązku wskazania w pozwie na podstawie k.p.c. danych adresowych A. J. i to jeszcze przed wszczęciem sporu na podstawie art. 221 k.p.c., - art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w zw. z art. 101, art. 126 i art. 187 k.p.c. przez zaakceptowanie przez Sąd stanowiska organu i przyjęcie, że z treści przywołanego przepisu nie wynika, że interes prawny ma również osoba, która chce doręczyć przed wytoczeniem powództwa wezwanie do zapłaty określonej osobie, - art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez zaakceptowanie przez Sąd stanowiska organu i przyjęcie, że interes prawny musi być wyłącznie udokumentowany, a nie jak stanowi wyraźnie art. 44h ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy jedynie wykazany (unaoczniony) za pomocą jakichkolwiek środków, w tym również środków dowodowych, - art. 44i ust. 5 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez zaakceptowanie przez Sąd stanowiska organu i przyjęcie, że wystarczającą podstawą do odmowy udostępnienia danych osobowych jest stwierdzenie jedynie możliwości naruszenia dóbr osobistych danej osoby, podczas gdy z art. 44i ust. 5 cyt. ustawy wyraźnie wynika, że wyłączną podstawą do odmowy udostępnienia danych osobowych jest spowodowanie w wyniku udostępnienia danych osobowych naruszenia dóbr osobistych osoby, której dane dotyczą, lub innych osób, a nie jedynie potencjalna, hipotetyczna możliwości naruszenia dóbr osobistych tych osób, - art. 28 k.p.a. przez jego zastosowanie w sprawie, pomimo że nie mógł on być podstawą wydania decyzji przez organ, gdyż taką podstawą był art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz błędne przyjęcie, że użyte w art. 28 k.p.a. pojęcie interesu prawnego ma identyczny zakres znaczeniowy jak pojęcie interesu prawnego użytej na gruncie art. 44h ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art, 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w związku z art. 9 i art. 75 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie w piśmie z 17 listopada 2011 r., że strona może wykazać interes prawny wyłącznie za pomocą dokumentów, podczas gdy z art. 75 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. wynika, że interes prawny można wykazać za pomocą jakichkolwiek dowodów, a z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie określenia wzorów wniosków o udostępnienie danych z ewidencji ludności, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych wynika, że strona, wskazując na swój interes prawny, może powołać się jedynie na przepisy prawa materialnego, na podstawie których jest uprawniona do żądania udostępnienia danych osobowych innej osoby, - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 50, art. 77 § 1 k.p.a. przez zaakceptowanie przez WSA faktu niezebrania przez organ materiału dowodowego wskazującego, że udostępnienie danych osobowych A. J. spowodowałoby naruszenie jego dóbr osobistych w sytuacji, gdy w aktach postępowania nie ma żadnych dowodów wskazujących na to. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem sformułowanego przez skarżącego żądania było udostępnienie adresu zamieszkania wskazanej we wniosku osoby, zgodnie z informacjami zamieszonymi w tym zakresie o tej osobie w prowadzonym przez Ministra Spraw Wewnętrznych zbiorze PESEL. Należy mieć na uwadze, że informacja o miejscu zamieszkania jednostki stanowi informację mieszczącą się w kategorii danych osobowych, objętych prawem tej jednostki do prywatności. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, ochrona życia prywatnego, gwarantowana konstytucyjnie co do zasady w art. 47, obejmuje sobą także autonomię informacyjną (art. 51 Konstytucji) oznaczającą prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu informacji dotyczących swojej osoby. Ochrona prywatności i autonomia informacyjna nie mają jednak charakteru absolutnego, gdyż – jak się podkreśla – nadawane tym wartościom znaczenie musi jednocześnie uwzględniać prawa i wolności innych jednostek, czy też potrzeby wynikające z życia w zbiorowości (por. wyrok TK z 20 listopada 2002 r. sygn. K 41/02, OTK-A 2002/6/63). Działanie władz publicznych polegające na pozyskiwaniu, gromadzeniu i udostępnianiu informacji o jednostkach musi mieć ustawową podstawę i być uzasadnione wartościami związanymi z realizowaniem interesu publicznego. W odniesieniu do danych zebranych w zbiorze PESEL udostępnienie danych odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Przewiduje ona dostęp do danych osobom, których dane są przetwarzane, a także innym podmiotom określonym w art. 44h ust. 1 i 2 cyt. ustawy, jeżeli spełniają one wymienione w tym przepisie warunki. Jeżeli chodzi o osoby indywidualne, dane ze zbioru PESEL są udostępniane, jeżeli osoby te wykażą interes prawny uzasadniający pozyskanie tychże danych (art. 44h ust. 2 pkt 1) lub wskażą (uwiarygodnią) interes faktyczny stojący za potrzebą zaznajomienia się z danymi ze zbioru PESEL. W tym ostatnim przypadku wymagane jest jednak uzyskanie zgody osób, których dane te dotyczą (art. 44h ust. 2 pkt 3). Zgodnie z art. 44i ust. 5 ustawy, odmowne rozpatrzenie wniosku o udostępnienie danych ze zbioru PESEL wynika ze stwierdzenia, że udostępnienie to spowodowałoby naruszenie dóbr osobistych osoby, której dane dotyczą, lub innych osób. Pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie można wprost odnosić do interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Na przeszkodzie temu stoi przyjęcie, że czynności związane z udostępnieniem danych ze zbioru PESEL nie są czynnościami procesowymi podejmowanymi w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym stwierdzenie interesu prawnego wiąże się co do zasady z ustaleniem związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną podmiotu, polegającą na tym, że decyzja administracyjna może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Dane osobowe ze zbioru PESEL organ prowadzący rejestr udostępnia w formie czynności materialno-technicznej, dlatego też interes prawny w ich udostępnieniu osobie trzeciej należy odnosić do wykazania istnienia normy prawnej, która – mając zastosowanie do tej osoby – zezwala lub nakazuje jej pozyskanie informacji znajdującej się w zbiorze PESEL. Interes prawny należy łączyć z obiektywną potrzebą ochrony prawnej, wywołanej rzeczywistym naruszeniem lub zagrożeniem określonej sfery prawnej danego podmiotu. W tym znaczeniu składający wniosek o udostępnienie danych zobowiązany jest wykazać, że zapoznanie się z informacjami zebranymi w zbiorze PESEL na temat innej osoby nie wynika z jej subiektywnego nastawienia do potrzeby posiadania tejże wiedzy, ale z przyczyn znajdujących zabezpieczenie w przepisach obowiązującego prawa. Rozróżnienie obu kategorii interesu prawnego nie oznacza jednak, że w sposób odmienny od przyjętego w postępowaniu administracyjnym należy ustalać cechy zależności, której stwierdzenia wymaga art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych do tego, by żądanie udostępnienia danych zostało spełnione. Odwołując się do jednolicie przyjmowanego stanowiska, należy przypomnieć, że interes prawny powinien być sprawdzalny obiektywnie, indywidualny, konkretny, a także aktualny (por. wyrok NSA z 14 września 2006 sygn. II OSK 353/06). W rozstrzyganej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny do tak definiowanych wymagań dotyczących istnienia interesu prawnego podmiotu żądającego udostępnienia informacji ze zbioru PESEL się odwołał, w związku z czym w tym zakresie nie można Sądowi I instancji zarzucić dokonania błędnej wykładni art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Nie może jednocześnie budzić wątpliwości, że termin "wykazać" użyty przez ustawodawcę w przywołanym przepisie, powinien być rozumiany jako równoważny udowodnieniu, przedstawieniu faktów, na które zainteresowany się powołuje, w sposób sprawdzalny (dający się zweryfikować i potwierdzić). Posłużenie się w opisie "uzasadnienia potrzeby uzyskania danych" zastrzeżeniem, że spełnia ten warunek "wskazanie przepisu prawa materialnego" – wbrew stanowisku skarżącego - nie może być jednocześnie rozumiany jako możliwość ograniczenia się przez zainteresowanego do samego przytoczenia przepisu prawa. Nadanie takiej zawężającej wykładni wyjaśnieniom zamieszczonym w formularzu wniosku o udostępnienie danych z ewidencji ludności, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych, według wzoru ustalonego w akcie wykonawczym do ustawy, pozostaje w sprzeczności z zakresem znaczeniowym pojęcia "wykazanie" interesu prawnego, którym posługuje się art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Kwestią sporną w sprawie pozostaje ustalenie, w jakich okolicznościach faktycznych interes prawny w pozyskaniu danych adresowych innej osoby można uważać za interes aktualny i rzeczywisty. W złożonej skardze kasacyjnej skarżący zdaje się uważać, że cechy te można przypisać zamiarowi wytoczenia powództwa łączonemu z obowiązkiem sporządzenia pozwu, czy też podjęciu określonych czynności na etapie przedsądowym (doręczenie wezwania do zapłaty). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie tak formułowanego stanowiska jednakże nie podziela. Jest to wynikiem przyjęcia, że interes prawny w pozyskaniu danych adresowych musi mieć charakter realny, a tego warunku nie spełnia dążenie strony do podjęcia w przyszłości określonych czynności, z którymi związana jest potrzeba znajomości adresu zamieszkania danej osoby. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że interes prawny musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego, nie może on natomiast mieć charakteru hipotetycznego. W związku z tym ubiegający się o udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych ma interes prawny w uzyskaniu danych ze zbiorów meldunkowych (adres zameldowania) osoby, przeciwko której wytoczył powództwo przed sądem powszechnym w sytuacji, gdy sąd powszechny zobowiązał powoda do podania aktualnego adresu zamieszkania pozwanego (por. wyrok NSA z 25 maja 2012 r. sygn. II OSK 417/11). Nie może budzić wątpliwości, że posiadanie informacji o adresie zamieszkania pozwanego jest konieczne dla realizacji prawa do dochodzenia roszczeń na drodze sądowej (art. 130 § 2 w zw. z art. 126 § 2 k.p.a.). W uchwale z 17 lipca 2014 r. sygn. III CZP 43/14 Sąd Najwyższy przyjął, że niewskazanie przez powoda w pozwie miejsca i adresu zamieszkania pozwanego będącego osobą fizyczną jest brakiem formalnym pozwu uniemożliwiającym nadanie mu prawidłowego biegu. Na tle stosowania powyższej regulacji nie powinno budzić sporu to, że osobie, której przysługuje prawo dochodzenia określonych roszczeń, przepisy prawa powinny przyznawać określone uprawnienia związane z koniecznością nadania temu prawu skuteczności. Nie powinno się jednak równocześnie tracić z pola widzenia prawa jednostek do ochrony własnych danych osobowych przed udostępnieniem ich osobom nieuprawnionym. Ochrony takiej nie zapewnia zaś oparcie decyzji o udostępnieniu adresu zamieszkania na niedającej się zweryfikować przesłance odwołującej się do deklaracji zainicjowania w przyszłości postępowania sądowego, w tym posiadania względem innej osoby roszczenia, których podstaw wnioskodawca nie jest w stanie obiektywnie uzasadnić. Okoliczności tego rodzaju mają charakter przyszły i niepewny. Nadanie właściwej rangi ochronie prywatności każe z tego względu przyjąć, że osoba wnioskująca o udostępnienie danych ze zbioru PESEL powinna oprzeć swoje żądanie na fakcie już zaistniałym (zwrot pozwu z powodu niewskazania miejsca zamieszkania pozwanego) albo istniejącym w dacie złożenia wniosku (wniesienie pozwu). Wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zapatrywanie, zgodnie z którym w kontrolowanym postępowaniu dostatecznie nie wykazano, by udostępnienie danych adresowych A. J. prowadzić mogło do naruszenia jej dóbr osobistych w żaden sposób nie koresponduje z ustaleniami faktycznymi poczynionymi w sprawie. Przypomnieć należy, że wobec niezindywidualizowania osoby, której wniosek skarżącego dotyczył, brak było możliwości ustalenia przez organ, która z osób o podanym we wniosku imieniu i nazwisku jest przedmiotem sformułowanego żądania udostępnienia danych adresowych ze zbioru PESEL. Nie może budzić wątpliwości, że udostępnienie skarżącemu informacji dotyczących adresu zamieszkania wszystkich osób, których dane osobowe są zgodne z wnioskiem skarżącego, stanowiłoby naruszenie dóbr osobistych tychże osób. Nie chodzi przy tym, jak podnosi to skarżący, o potencjalną i hipotetyczną możliwość naruszenia dóbr osobistych, ale o naruszenie rzeczywiste wynikające z ujawnienia informacji o życiu prywatnym osobie, która nie ma prawa nimi dysponować. W tych warunkach odwołanie się w zaskarżonej decyzji do treści art. 44h ust. 2 pkt 1 i art. 44i ust. 5 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych było, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, prawidłowe. Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym przepisami art. 258 - 261 p.p.s.a.