II OSK 1107/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "Stowarzyszenia [...]" z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2477/07 w sprawie ze skargi "Stowarzyszenia [...]" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wyrokiem z dnia 15 lutego 2008 r., wydanym w wyniku skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. (dalej: Stowarzyszenie), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. w części, w której rozpoznano odwołanie tegoż Stowarzyszenia od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2006 r. [...] S.A. w W. zwróciła się do Prezydenta m.st. Warszawy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce kamienicy wraz z oficynami i na jej miejscu budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie plombowej wraz z dwupoziomowym garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na działce nr [...], przy ul. [...] w W.. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. dopuszczono do udziału w postępowaniu poprzednika prawnego Stowarzyszenia, a to Stowarzyszenie [...] w W.. Pozytywną dla wnioskodawcy decyzję wydano w dniu [...] maja 2007 r. Spotkała się ona z dwoma odwołaniami: Wspólnoty Mieszkaniowej [...] oraz Stowarzyszenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2007r., na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez Wspólnotę Mieszkaniową [...], natomiast na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Decyzję tę zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie, które w skardze zarzucającej niewyjaśnienie sprawy i nierozważenie wskazanych w jej uzasadnieniu aspektów, domagało się uchylenia decyzji organów obu instancji. Jak wynika z motywów wyroku z dnia 15 lutego 2008 r. stwierdzając nieważność decyzji organu odwoławczego Sąd pierwszej instancji miał na uwadze przede wszystkim obowiązek sądów administracyjnych badania prawidłowości dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, nadto obowiązek organu drugiej instancji oceny legitymacji wnoszącego odwołanie. W tej materii Sąd ten zważył, iż organizacje społeczne biorą udział w postępowaniach administracyjnych na mocy wyjątkowego (zasadą jest udział w charakterze stron osób, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub żądających czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek) przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Wedle jego brzmienia organizacje społeczne mogą być dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym wówczas, gdy wynika to z ich celów statutowych i przemawia za tym interes społeczny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji rozpatrzenie odwołania podmiotu niemającego przymiotu strony oraz wadliwie dopuszczonej do udziału w postępowaniu organizacji społecznej skutkuje nieważnością decyzji. Do takiej oceny decyzji z dnia [...] października 2007 r. doprowadziła Sąd analiza treści statutu Stowarzyszenia, który m.in. przewiduje podejmowanie działań w celu ochrony istniejących obiektów historycznych i zachowania walorów architektonicznych m.st. Warszawy. Poza tym Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł, że sposób realizacji tych celów, a to organizowanie społecznych inicjatyw, komitetów, seminariów, spotkań specjalistycznych, składanie petycji, skarg i wniosków, (należących do środków opisanych w Dziale VIII k.p.a.), nie wskazuje na zamiar i możliwość udziału Stowarzyszenia w postępowaniach administracyjnych. W ocenie tego Sądu wzmacnia ten wniosek brak zapisu co do możliwości wnoszenia skarg do sądów administracyjnych. Wreszcie nie mogło ujść uwadze Sądu pierwszej instancji, iż osoby zasiadające we władzach Stowarzyszenia jednocześnie wchodzą w skład organów innych podmiotów prowadzących konkurencyjną działalność, co nie znalazło jego akceptacji. W konsekwencji czego Sąd ten uznał, iż nie było podstaw do rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia, a wcześniej do dopuszczenia go do udziału w postępowaniu administracyjnym. Jako podstawę prawną orzeczenia przytoczył przepisy art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej Ppsa). W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie zaskarżyło przywołany wyrok w całości i wskazując na podstawę naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.174 pkt 2 Ppsa), wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania przy zasądzeniu kosztów postępowania. W szczególności zarzuciło uchybienie: - art.145 § 1 pkt 2 Ppsa w związku z art.156 k.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji i zastosowanie niedopuszczalnej konstrukcji stwierdzenia nieważności części decyzji, - art.141 § 4 Ppsa poprzez niepodanie i niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku, - art.50 § 1 Ppsa w związku z art. 31 k.p.a. poprzez bezpodstawne odmówienie przymiotu strony organizacji społecznej dopuszczonej do udziału w postępowaniu administracyjnym i bezzasadne powiązanie celów statutowych ze środkami ich realizacji, - art.152 Ppsa poprzez brak określenia, w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, - art.135 Ppsa poprzez uchylenie się Sądu od merytorycznego rozpoznania skargi, - art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zawiązku z art.142 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że organ odwoławczy nie powinien rozpatrzyć odwołania Stowarzyszenia, mimo prawomocnego dopuszczenia go do udziału w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto wskazane zarzuty, podnosząc niepowołanie przepisu art.156 k.p.a., który Sąd pierwszej instancji winien wskazać stwierdzając nieważność decyzji, oraz pominięcie przezeń faktu dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym. Nadto Stowarzyszenie dowodziło braku oparcia faktycznego i prawnego dla wywiedzionego przez ten Sąd skutku uczestniczenia osób zarządzających nim we władzach konkurencyjnych podmiotów, jak też przywołanie na uzasadnienie konkluzji o niemożliwości procesowego działania analizy sposobów realizacji celów statutowych Stowarzyszenia. Końcowo wskazano na istnienie interesu społecznego w udziale skarżącego w postępowaniu zasadzającego się na dążeniu do zachowania istniejących walorów architektonicznych miasta. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S. A. w W. wniosła o jej oddalenie, negując zasadność jej zarzutów. W szczególności wskazała, iż podstawą stwierdzenia nieważności był przepis art.156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W ocenie autora pisma podstawa prawna wyroku została dostatecznie wyjaśniona w jego uzasadnieniu, które to wyjaśnienie należy podzielić, co w konsekwencji winno doprowadzić do wniosku o braku podstaw do przyznania Stowarzyszeniu legitymacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Dalsze zarzuty skargi kasacyjnej uznano za chybione z powodów przytoczonych w uzasadnieniu odpowiedzi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 Ppsa – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania, przy czym jest ona skuteczna wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania (art.174 pkt 2 Ppsa). Przy braku przesłanek nieważności postępowania, ta podstawa podlegała analizie w sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące istotnego uchybienia przepisom art. 145 § 1 pkt 2 i art.141 § 4 Ppsa należało uznać za trafne. Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji nie wskazał, na jakiej podstawie nieważności się oparł. Tymczasem pierwszy z powołanych wyżej przepisów wyraźnie stanowi, że stwierdzenie nieważności następuje z przyczyn określonych w art.156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zatem rzeczą Sądu meriti było określenie, który z punktów art. 156 § 1 k.p.a. został uznany za wyczerpujący wadę zaskarżonej decyzji. W żadnym fragmencie uzasadnienia nie zostało to wskazane, a przecież niepodobna domniemywać tej kwestii, nie sposób też jej ustalić w oparciu o wywody Sądu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołanie się na nieważność spowodowaną brakiem legitymacji odwołującego się Stowarzyszenia jest niewystarczające. Autor odpowiedzi na skargę dowodzi, że podstawę taką stanowi art.156 § 1 pkt 4 k.p.a., wszak nie miał go chyba na uwadze Sąd pierwszej instancji, skoro stwierdził, że Stowarzyszenie nie miało legitymacji do złożenia odwołania, a więc że organ nie był władny go rozpatrzyć. W okolicznościach sprawy, zwłaszcza gdy zważyć na podważenie przez ten Sąd zasadności dopuszczenia do udziału w sprawie skarżącego Stowarzyszenia, taką podstawę mógłby stanowić art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakowoż przepis art.141 § 4 Ppsa wyraźnie stanowi o konieczności podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Przywołanie połowicznej podstawy prawnej nie spełnia tego wymogu. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, bo w tej sytuacji nie sposób zweryfikować zasadności konkluzji wyprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nietrafny jest natomiast zarzut niedopuszczalnej konstrukcji stwierdzenia nieważności części decyzji. Wyodrębnienie dwóch elementów osnowy decyzji pozwala na ich niezależną ocenę i objęcie osobnymi rozstrzygnięciami Sądu. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego skutecznie podniesiony został również zarzut naruszenia art. 50 § 1 Ppsa i art.31 § 1 k.p.a. (w zakresie objętym oceną Sądu pierwszej instancji). Otóż Sąd ten odmawiając Stowarzyszeniu legitymacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, nie wyjaśnił i nie rozważył tego zagadnienia dostatecznie dogłębnie i wszechstronnie, stąd zajęte stanowisko budzi wątpliwości. Na wstępie godzi się podkreślić, że jakkolwiek legitymacja skargowa ma charakter prawnomaterialny, to jednak brak jej zbadania stanowi naruszenie obowiązku proceduralnego wynikającego z art. 50 § 1 Ppsa, co mieści się w ramach zarzutu z art.174 pkt 2 Ppsa (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 374/07, LEX nr 468574). Umknęło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, że zagadnienie legitymacji czynnej w postępowaniu sądowym podlega badaniu na każdym jego etapie (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04 (ONSAiWSA z 2005 r., nr 4, poz. 62), przy czym obowiązek ten dotyczy również legitymacji organizacji społecznej, która została dopuszczona do udziału w sprawie administracyjnej, a ustalenie jej braku skutkuje zasadniczo oddaleniem skargi (p. wyżej cytowane orzeczenia NSA). Tymczasem Sąd ten prezentując pogląd o braku legitymacji sądowoadministracyjnej Stowarzyszenia jego skargę jednak rozpoznał, choć nie merytorycznie. A przecież może to mieć miejsce tylko w razie wniesienia skargi w ustawowym terminie, skargi nie dotkniętej brakami formalnymi, skargi opłaconej, dopuszczalnej przedmiotowo i skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Nie dostrzegł Sąd nadto, że regulacje obu przywołanych wyżej przepisów są odmienne. W świetle treści art. 50 § 1 Ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast wedle brzmienia art.31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przeto inne są przesłanki udziału organizacji społecznej w obu postępowaniach, stąd też inny winien być zakres badania uprawnień do udziału w nich Stowarzyszenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązująca regulacja w tej materii umożliwia szersze uczestnictwo organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym niż w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Bowiem oprócz uzasadnienia udziału w postępowaniu celami statutowymi w pierwszym wypadku wymagane jest wykazanie interesu społecznego, podczas gdy w drugim ograniczono ten udział do spraw dotyczących interesów prawnych innych osób, nadto z zastrzeżeniem brania udziału w postępowaniu administracyjnym. Ani pojęcie interesu społecznego, ani interesu prawnego innych osób, nie zostały zdefiniowane, toteż wymagają każdorazowo dokonania wykładni dla potrzeb konkretnej sprawy. Niewątpliwie winna ona uwzględniać przede wszystkim przedmiot sprawy, regulacje statutowe oraz właściwe przepisy materialnoprawne. Co prawda Stowarzyszenie nie określiło na czym miałby polegać interes społeczny przemawiający za jego udziałem w postępowaniu, to jednak ogólnie sformułowane stawiane mu cele statutowe, w powiązaniu z przedmiotem sprawy, wydają się przemawiać za prawidłowością postanowienia z dnia 5 lutego 2007 r. Przyszło też zważyć, że dowodząc wadliwości dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym Sąd pierwszej instancji go nie wzruszył, do czego był uprawniony na mocy art. 135 Ppsa. Słusznie przy tym zauważa skarga kasacyjna, iż wśród przesłanek objętych przepisem art.31 § 1 k.p.a. brak jest sposobów realizacji celów statutowych organizacji. Oczywiście mogą one dać pełniejszy obraz zakresu i zasięgu działania organizacji, wszak nie mogą sprzeciwiać się uznaniu organizacji za uprawnioną do czynnego udziału w postępowaniu. Interes społeczny nie powinien być utożsamiany ani z interesem ogólnospołecznym czy regionalnym z jednej strony, ani z drugiej z interesem wąskiej grupy osób, przy czym konkurencyjne powiązania osób należących do różnych grup i podmiotów z reguły nie przekreślają jego istnienia (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 maja 2009r., sygn. akt II OSK 815/08 (niepublikowany). Chodzi bowiem o pożądane w rozumieniu ogólnym, czy szerszej grupy podmiotów, skutki udziału organizacji w postępowaniu. Nota bene wspomniane powiązania osobowe zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalone gołosłownie, gdyż nie poparto ich żadnymi dowodami. Jeśli chodzi natomiast o interes prawny, to jest ono pojęciem węższym, w zasadzie właściwym dla oceny przymiotu strony w postępowaniu (p. art.28 k.p.a. i art. 50 § 1 in principio Ppsa). Jest powszechnie rozumiany jako wywodząca się z konkretnych przepisów prawa materialnego instytucja o charakterze obiektywnym, nabierająca cech uprawnienia lub obowiązku; twierdzi się, że jest to publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu, a jego cechami jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie (tak Janusz Borkowski w Kodeksie postępowania administracyjnego z komentarzem, Warszawa 2008 r., str.231, por. też T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Warszawa 2005 r., str. 213-214). Interes prawny przeciwstawiany jest interesowi faktycznemu, który nie stwarza uprawnień zastrzeżonych dla tego pierwszego pojęcia. Organizacja społeczna, aby mogła brać czynny udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym winna wykazać możliwość działania w sprawach interesów prawnych innych osób. Tego aspektu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny dostatecznie nie rozważył. Trzeba też podkreślić, że samo tylko dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym jest niewystarczające dla przyznania organizacji społecznej statusu skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Idący w tym kierunku zarzut skargi kasacyjnej jest więc chybiony. Godzi się wreszcie podkreślić, że zarówno pojęcie interesu społecznego, jak też interesu prawnego są pojęciami nie tylko niezdefiniowanymi prawnie, ale są pojęciami tzw. nieostrymi, ocennymi, wymagającymi zbadania wielu kwestii, wykazującymi zatem cechy uznaniowości. Z tych przyczyn niepodobna twierdzić, jakoby nawet wadliwa ich ocena i analiza mogła przemawiać za przyjęciem nieważności wydanego na tej podstawie orzeczenia czy rozstrzygnięcia. Utrwalony jest bowiem pogląd, że tylko w razie niewątpliwego stanu faktycznego i prawnego tego rodzaju wada może być uznana za wadę rażącą, uzasadniającą stwierdzenie nieważności. Zarzut naruszenia art.152 Ppsa, który uzasadniono brakiem wyrzeczenia w tym zakresie, jest nietrafny. Przepis ten obliguje do określenia w wyroku uwzględniającym skargę, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Dlatego w razie, gdy w sentencji nie sformułowano rozstrzygnięcia w tym trybie, należy przyjąć wykonalność zaskarżonego aktu lub czynności. Jest to bowiem wyjątek od zasady wykonalności ostatecznych aktów, a takie podlegają z reguły kontroli legalności. Dlatego milczenie Sądu pierwszej instancji w tej materii nie może być uznane za wadę. Nie neguje tego poglądu podzielane przez obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, wedle którego także wyrok stwierdzający nieważność decyzji "na niekorzyść skarżącego" powinien zawierać wyrzeczenie w trybie art.152 Ppsa (p. wyrok z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 815/08). Jest tak wszak tylko wówczas, gdy wzruszone akty lub czynności w ocenie Sądu orzekającego nie mogą być wykonane. Ze wskazanych przyczyn zaskarżony wyrok nie mógł się ostać. W toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśni i rozważy kwestię legitymacji skargowej skarżącego Stowarzyszenia i w tym celu przeprowadzi dowód z uwierzytelnionego odpisu jego statutu z adnotacją o zarejestrowaniu oraz zanalizuje przesłanki z art.50 § 1 Ppsa, po czym bądź orzeknie tylko w tym przedmiocie, bądź rozpozna skargę merytorycznie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.185 § 1 Ppsa, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. O kosztach nie orzeczono z braku podstaw z art.203 Ppsa.