II OSK 111/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Geremek Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt VII SAB/Wa 47/06 w sprawie ze skargi J. N. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu W. w przedmiocie bezczynności organu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu W. na rzecz J. N. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. J. N. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2006 r. (sygn. VII SAB/Wa 47/06), w którym oddalona została jego skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu W., w przedmiocie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego przeciwko Z. B. Do wydania tego wyroku doszło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia 26 sierpnia 1996 r. nr [...], Wójt Gminy I., nałożył na Z. B. obowiązek rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalno-warsztatowego na terenie nieruchomości położonej w L. przy ul. Z. przy granicy z działką nr [...], należącą do małżonków N. i przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z wcześniejszym pozwoleniem na budowę. Orzeczenie te utrzymał w mocy Wojewoda Warszawski decyzją z dnia 3 lutego 1997 r. Obie wymienione wyżej decyzje organów obu instancji zostały uznane następnie za nieważne, w częściach dotyczących przywrócenia spornego obiektu do stanu poprzedniego - decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 grudnia 1998 r. Od tej ostatniej decyzji została wniesiona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 1 marca 2001 r. (sygn. IV SA 37/99) skargę tę oddalił. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu W. w dniu 18 października 1999 r., wystawił przeciwko zobowiązanemu do wykonania nakazu rozbiórki tytuł wykonawczy i wszczął postępowanie egzekucyjne. Następnie postanowieniem z dnia 4 lutego 2000 r. wymieniony organ orzekł o zastosowaniu wykonania zastępczego jako środka egzekucyjnego, prowadzącego do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Dłużnik zdecydował się jednak na osobiste wykonanie tego obowiązku i pismem z dnia 4 lutego 2003 r. podpisanym przez W. i Z. B., poinformowano organ egzekucyjny o możliwości odbioru wykonanych robót rozbiórkowych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kilkakrotnie oględziny przedmiotowej nieruchomości. I tak w dniu 7 lutego 2003 r. stwierdzono, iż nie zostały wykonane wszystkie prace rozbiórkowe, bowiem nie rozebrano betonowej posadzki oraz wschodniej ściany budynku usytuowanej w granicy działek. W dniu 16 maja 2003 r. w trakcie kolejnych oględzin, stwierdzono wykonywanie robót budowlanych. Wreszcie w wyniku kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu 29 maja 2003 r. stwierdzono, że wysokość ogrodzenia w granicy z działką p. N. została obniżona w stosunku do ustaleń z dnia 16 maja 2003 r. o około 40 cm i wynosi od 175 do 178 cm, a górna krawędź ogrodzenia jest nierówna i wymagać będzie wyrównania. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 11 czerwca 2003 r. umorzył postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy I. z dnia 26 sierpnia 1996 r. Organ stwierdził, że wykonanie przez Z. B. obowiązku określonego tą decyzją oznacza brak przedmiotu sprawy, stąd też wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Dodatkowo pismem z dnia 3 listopada 2003 r. organ poinformował pełnomocnika skarżącego, iż wobec wykonania przez zobowiązanego prac rozbiórkowych, do których był on zobowiązany, czynności egzekucyjne zostały ukończone. J. N. w dniu 8 czerwca 2006 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, żądając stwierdzenia bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu W. i wymierzenia temu organowi grzywny za zaniechanie podjęcia czynności egzekucyjnych. Skarżący zakwestionował fakt wykonania przez Z. B. obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego nałożonego decyzją Wójta Gminy I. z dnia 26 sierpnia 1996 r. Stwierdził, że mimo trwającego od 10 lat postępowania, organ nie podjął skutecznych działań prowadzących do całkowitego wykonania obowiązku rozbiórki nałożonego decyzją z dnia 26 sierpnia 1996 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 października 2006 r. skargę oddalił. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że nie można postawić organowi prowadzącemu w niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne zarzutu bezczynności, bowiem organ ten podjął działania zmierzające do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego oraz do zakończenia postępowania egzekucyjnego. Sąd administracyjny może uwzględnić skargę na bezczynność tylko w przypadku istnienia jej w dacie orzekania. W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny stwierdził, iż zobowiązany do rozbiórki budynku Z. B. wykonał wszystkie prace rozbiórkowe określone decyzjami Wójta Gminy I. z 26 sierpnia 1996 r. i Wojewody Warszawskiego z dnia 3 lutego 1997 r., zmienionymi decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 grudnia 1998 r. W tej sytuacji dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego stało się bezcelowe, a organ nie miał obowiązku wydawania orzeczenia stwierdzającego zakończenie czynności egzekucyjnych. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. N. zaskarżył skargą kasacyjną. Zarzucił mu rażące naruszenie przepisów postępowania które mogły mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku: - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w zw. z art. 45 § 1 ustawy z 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niewłaściwą kontrolę organu egzekucyjnego i błędne przyjęcie braku bezczynności w sytuacji, kiedy z akt sprawy wynika, że obowiązek, objęty tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 18 października 1999 r., wydanym na podstawie decyzji wójta Gminy I. z dnia 26 sierpnia 1996 r. i decyzji GINB z dnia 10 grudnia 1998 r. oraz wyjaśnionym w wyroku NSA z dnia 1 marca 2001 r., nie został wykonany. Wynika to z nieuwzględnienia przez sąd I instancji protokołu oględzin z dnia 7 lutego 2003 r., w następstwie czego sąd I instancji niezasadnie przyjął, że organ egzekucyjny miał prawo zastosować art. 45 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i odstąpić od czynności egzekucyjnych; - art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niestwierdzenie bezczynności organu, choć znajdujące się w aktach sprawy dokumenty potwierdzały, że egzekwowanego obowiązku nie wykonano; - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewskazanie w uzasadnieniu do swojego wyroku dlaczego przyjęto, że potwierdzeniem wykonania obowiązku egzekucyjnego określonego tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 18 października 1999 r., wydanym na podstawie decyzji wójta Gminy I. z dnia 26 sierpnia 1996 r., są protokóły oględzin z dnia 16 maja 2003 r. i 29 maja 2003 r., podczas gdy z protokołu oględzin z dnia 7 lutego 2003 r. wynika, że prace, których wykonanie potwierdzają protokoły oględzin z dnia 16 maja 2003 r. i 29 maja 2003 r., nie wyczerpują wszystkich czynności, których podjęcie było niezbędne dla wykonania tytułu egzekucyjnego. Uzasadniając te zarzuty skarżący stwierdził, iż kontrola postępowania egzekucyjnego pod kątem jego bezczynności powinna polegać na porównaniu, czy zakres nakazanej tytułem egzekucyjnym rozbiórki części budynku usytuowanego w L. przy ul. Z., pokrywa się z zakresem czynności rozbiórkowych, stwierdzonych w dowodach przedstawionych w postępowaniu egzekucyjnym. Kontroli takiej Sąd I instancji nie dokonał. Istnieją bowiem rozbieżności w protokołach oględzin pomiędzy tym, co we wcześniejszym protokole uznano za prace niewykonane (posadzka betonowa, ściana w granicy działek od strony wschodniej), a tymi pracami, których wykonanie potwierdzono w protokołach później sporządzonych. Wobec tego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej poprzez - między innymi rozpoznanie skarg na decyzje, inne akty i czynności, a także bezczynność organów administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269, art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując więc kontroli prowadzonych w sprawie o egzekucję obowiązków nałożonych decyzją Wójta Gminy I. z dnia 26 sierpnia 1996 r. na Z. B. czynności, w sytuacji istnienia zarzutów J. N., co do bezczynności organu egzekucyjnego i bezzasadnego uznania przez ten organ, że obowiązek z tytułu wykonawczego został wykonany, Sąd I instancji miał obowiązek dokonać rzeczywistej kontroli zasadności tych zarzutów. Sąd winien był więc ustalić dokładnie treść obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym i na podstawie materiału zebranego w sprawie wyjaśnić, czy obowiązek ten został wykonany w całości. Skarga kasacyjna zasadnie zarzuca, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów obowiązku tego nie wykonał, a uzasadnienie wydanego wyroku narusza wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd przyjął bowiem gołosłownie i bez wskazania na czym się oparł, iż Z. B. w pełni wykonał nałożone na niego obowiązki związane z rozbiórką samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Wskazał przy tym na 3 protokoły miejscowych oględzin dokonanych pomiędzy 7 lutego i 29 maja 2003 r., mimo iż z dowodów tych wcale nie wynika fakt dokonania całkowitej rozbiórki spornego obiektu. Pierwszy z tych protokołów stwierdza niewykonanie części robót rozbiórkowych, drugi - kontynuację prac, a trzeci zawiera niejasne stwierdzenia dotyczące ogrodzenia przy granicy z działką skarżącego i odwołuje się do nieznanych ustaleń z 16 maja 2003 r. Żaden więc ze wskazanych przez WSA dowodów, nie potwierdza ustalenia co do zasadności odstąpienia przez organ egzekucyjny od czynności egzekucyjnych, wobec wykazania przez zobowiązanego, że wykonał obowiązek z tytułu wykonawczego. W tej sytuacji Sąd I instancji naruszył też przepis art. 149 p.p.s.a. oddalając skargę, której zarzuty były uzasadnione. Skarga kasacyjna podlega wiec uwzględnieniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.