II OSK 1123/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 981/17 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 17 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 981/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. B. (skarżący) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący w skardze kasacyjnej zarzucając mu naruszenie: - prawa materialnego, a mianowicie 1. art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie o wymeldowania z pobytu stałego M. B., podczas gdy przesłanki wymeldowania nie zaistniały w sprawie; - przepisów postępowania, a mianowicie: 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy organ I instancji, wbrew obowiązkowi, nie poinformował M. B. o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez: - błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji wyjaśnił dokładnie stan faktyczny, przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób szczegółowy i wyczerpujący; - oddalenie skargi, w sytuacji, gdy Sąd, dokonując kontroli legalności działania organu administracji, powinien był uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na to, iż decyzja organu II instancji nie zawierała dostatecznego wyjaśnienia sprawy i dogłębnej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów; 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak sporządzenie uzasadnienia wyroku odpowiadającego wymogom tego przepisu, w szczególności poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie wyroku oraz brak prawidłowego przytoczenia przepisów w uzasadnieniu orzeczenia. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które skarżący podniósł w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze od decyzji organu II instancji. Zauważył, że rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stany faktycznego sprawy. Jednocześnie zwrócił uwagę, że także postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności podlega procedurze określonej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie wskazał, że w szczególności dowodem w sprawie mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Podkreślił, że organy mają obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego, gdyż jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Skarżący zauważył również, że przepisy k.p.a. wprowadzają rozróżnienie pomiędzy dowodem z przesłuchania świadków (art. 83 k.p.a.), czy stron (art. 86 k.p.a.), a składaniem przez stronę wyjaśnień (art. 95 k.p.a.), których kodeks nie zalicza do dowodów. Ponadto zaakcentował, że organy zobowiązane były do dokonania szczegółowej analizy spełnienia przesłanki wymeldowania zawartej w art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Zgodnie zaś z tym przepisem, organ gminy wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu, wskazanego w art. 28 ust 2 ustawy, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego, przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o opuszczeniu miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 35 ustawy o ewidencji ludności można mówić wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Wyjaśnił, iż dla zaistnienia przesłanki "opuszczenia miejsca pobytu stałego" konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu niż miejsce pobytu stałego, towarzyszył zamiar stałego związania się z tym innym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1989 r., sygn. akt: SA/Wr 789/88). Podkreślił, że zamiar określa się na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności, gdyż ma istotne znaczenie przy ocenie, czy doszło do opuszczenia lokalu, zatem przez termin ten w przypadku opuszczenia miejsca pobytu, należy rozumieć nie tylko wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Skarżący wskazał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze do Sądu I instancji wskazywał, że "został zmuszony do opuszczenia lokalu" oraz "w miejscu stałego pobytu koncentrował swoje życie, a jego nieobecność w lokalu była spowodowana pobytami w szpitalu, sanatorium, leczeniu poszpitalnym czy opieką rodziny, przyjaciół". W jego ocenie, przed podjęciem decyzji organ powinien był wyjaśnić okoliczność, czy skarżąc miał i ma nadal zamiar stałego związania się z innym miejscem i urządzenia w nim swego stałego centrum życiowego. Podniósł, że organ przyjął, iż opuścił on dobrowolnie lokal, zaś z jego wynika, iż "R. L. uniemożliwił mu korzystanie z lokalu i z rzeczy w nim się znajdujących" oraz "został wyrzucony na bruk". Wskazał także na zeznania A. L., która zeznała, iż wie, że skarżący przybywał w lokalu, widziała tam jego rzeczy i kosmetyki oraz że "po tym, jak nowy właściciel zmienił zamki w drzwiach, ojciec próbował dostać się do mieszkania". Wskazując na zeznania E. G. wyjaśnił, że z rozmów z T. B. po 2014 r. posiadała ona wiedzę, że ojciec bywał w lokalu, znajdowały się tam jego rzeczy, a także że zajmował największy pokój. Odnosząc się zaś do treści zeznań M. J. wskazał, że świadek ten zna go i widywał go czasami przed blokiem. Zwrócił także uwagę, że organ nie przeprowadził oględzin lokalu, zatem nie miał podstaw stwierdzenia, co faktycznie się w nim znajduje i czy są przesłanki, aby uznać, że faktycznie opuścił on lokal w sposób trwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności rozpoznając zarzut naruszenia art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, którego to naruszenia skarżący upatruje w jego niewłaściwym zastosowanie i orzeczeniu o wymeldowania z pobytu stałego M. B., podczas gdy przesłanki wymeldowania nie zaistniały w sprawie, wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 35 ustawy o ewidencji ludności Organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Z treści tego przepisu wynika zatem, że podstawą do wymeldowania jest jedynie opuszczenie miejsca pobytu stałego i niedopełnienie obowiązku wymeldowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2418/18). Trafnie spostrzegł Sąd I instancji, że zameldowanie nie służy powstaniu, czy też potwierdzeniu prawa własności do określonego lokalu lub innego tytułu prawnego, gdyż celem decyzji o wymeldowaniu jest doprowadzenie do zgodności faktycznego miejsca pobytu osoby z miejscem rejestracji. Zgodzić się należy z zaprezentowanym w zaskarżonym rozstrzygnięciu stanowiskiem, że decyzja o wymeldowaniu ma charakter czysto ewidencyjny. Ponadto niewątpliwie w świetle zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego organy słusznie przyjęły, że opuszczenie przez skarżącego miejsca dotychczasowego zamieszkania było dobrowolne i trwałe rozumieniu art. 35 cyt. ustawy. Wskazać bowiem należy, że sam skarżący [...] czerwca 2015 r. oświadczył, że nie zamieszkuje w miejscu zameldowania, nie posiada w nim żadnych swoich rzeczy oraz że opuści lokal mieszkalny nie później niż do [...] czerwca 2015 r. Nie można pominąć również, że organy ustaliły, że w okresie od [...] października 2013 r. do [...] marca 2014 r. oraz od [...] marca 2014 r. do [...] czerwca 2015 r. zameldowany był na pobyt czasowy w N. oraz że na adres w tym właśnie mieście kierowana była do niego korespondencja. Również skarżący przyznał, że w lokalu tym przebywał raz lub dwa razy w roku podczas wizyt lekarskich, zaś od czerwca 2015 r. nie posiada kluczy do lokalu. W świetle tak przedstawiającego się stanu sprawy nie sposób uznać stanowiska, iż opuszczenie lokalu przez skarżącego nie miało charakteru dobrowolnego. Okoliczności te nie zostały również skutecznie podważone w skardze kasacyjnej, samo bowiem oświadczenie skarżącego, że nie opuścił on lokalu dobrowolnie nie stanowi takiej okoliczności. Jak słusznie wskazał również Sąd I instancji brak jest w niniejszej sprawie dowodów wskazujących, że skarżący podjął kroki prawne, które by miałyby na celu przywrócenie mu utraconego posiadania spornego lokalu mieszkalnego. Tym samym niezasadny okazał się również, zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Naruszenia tego skarżący upatruje bowiem w błędnym przyjęciu przez Sąd, że organ I instancji wyjaśnił dokładnie stan faktyczny i przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób szczegółowy i wyczerpujący, zaś organ II instancji dostatecznie wyjaśnił sprawę i dokonał dogłębnej analizy zgromadzonych. Jak już bowiem wyżej wskazano zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został poddany analizie a na jego podstawie zarówno organy, jak i Sąd I instancji, dokonały prawidłowej jego oceny. Sama zaś okoliczność, że skarżący nie zgadza się z zapadłymi rozstrzygnięciami nie mogła stanowić skutecznego podważenia tak ustalonego stanu faktycznego. Rozpoznając zaś zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy organ I instancji, wbrew obowiązkowi, nie poinformował M. B. o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, wskazać należy, że również on okazał się nietrafny. Odnosząc się do zawartej w art. 9 k.p.a. zasady informowania stron wyjaśnić trzeba, że oznacza ona obowiązek organu udzielania stronie informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego przez cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Jak wynika z akt spawy skarżący zarówno na etapie doręczania mu decyzji I, jak i II instancji został pouczony. Pouczenie to obejmowało przede wszystkim wskazanie możliwości wniesienia środków zaskarżenia od wydanych rozstrzygnięć oraz przewidzianych na dokonanie tej czynności terminów. Tym samym nie sposób uznać, że skarżący nie uzyskał informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., którego to uchybienia skarżący kasacyjnie upatruje w błędnym sporządzeniu uzasadnienia wyroku, w szczególności poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie wyroku oraz brak prawidłowego przytoczenia przepisów w uzasadnieniu orzeczenia wskazać należy, że okazał się on nieuzsadniony. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 151 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym, a jego naruszenie mogłoby nastąpić w sytuacji, oddalenia skargi przez Sąd I instancji, pomimo stwierdzenia uchybień w zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Wyjaśnienia również wymaga, że art. 107 § 3 k.p.a. skierowany jest do organów i odnosi się do postępowania administracyjnego. Tym samym nie mógł on zostać naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z treści omawianego zarzutu wynika natomiast, że intencją autora skargi kasacyjnej było wykazanie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jednak nawet w przypadku powołania prawidłowego przepisu zarzut ten okazałby się nieuzasadniony. Zgodnie bowiem z treścią art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wyliczone w tym przepisie elementy. Podkreślić należy, że wymóg zwięzłego przedstawienia zarzutów i wyjaśnienia podstawy prawnej nie oznacza, że sąd ma obowiązek analizować szczegółowo wszystkie podniesione zarzuty skargi, nawet te pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.