II OSK 1125/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1512/21 w sprawie ze sprzeciwu D. J. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 5 października 2021 r., nr WINB-WOA.7721.377.2021.MG w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń parteru w budynku mieszkalno-usługowym 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz D. J. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1512/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw D. J. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 5 października 2021 r., nr WINB-WOA.7721.377.2021.MG, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń parteru w budynku mieszkalno-usługowym. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 15 marca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy, dalej: "PINB", dla zawiadomił strony postępowania o terminie czynności kontrolnych w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, budynku [...] na zakład optyczny, poddasza budynku mieszkalnego na sklep obuwniczy przy ul. R. [...] w K.. W dniu 14 kwietnia 2021 r. PINB przeprowadził oględziny obiektu, w trakcie których ustalił, iż na kondygnacji parteru prowadzona jest działalność zakładu optycznego z gabinetem lekarskim. Pomieszczenia zakładu według właścicieli zostały zaadaptowane z pomieszczeń mieszkalnych na obecną funkcję usługową w 1998 r. Pozostała część kondygnacji parteru jest nadal użytkowana jako mieszkalna. Wcześniej pomieszczenia zakładu optycznego według oświadczenia właścicieli i świadków były użytkowane jako usługowe (np. magazyn materiałów tekstylnych, zakład obuwniczy, salon fryzjerski, solarium), które to usługi po kolejnych adaptacjach i remontach zostały ostatecznie zlikwidowane. PINB ustalił między innymi, że zakład optyczny został zaadaptowany z pomieszczeń mieszkalnych obiektu zabytkowego nr rej. [...]na salon optyczny i gabinet lekarski (od 1998 r. do chwili obecnej), a [...] wpisany został do ewidencji zabytków Województwa Śląskiego na usługi optyczne. [...] od okresu sprzed II Wojny Światowej był budynkiem usługowym. W dniu 7 maja 2021 r. do PINB wpłynęło pismo K. S., reprezentującej R. S. i M. S., w którym wskazano, że zakład optyczny w [...] powstał po wyremontowaniu budynku mieszkalnego. Pismem z dnia 11 maja 2021 r. PINB zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, budynku [...] na zakład optyczny, poddasza budynku mieszkalnego na sklep obuwniczy. W dniu 25 czerwca 2021 r. do PINB wpłynęło pismo A. J. z dnia 14 czerwca 2021 r., która wskazała, iż przedmiotowy budynek wykorzystywany jest do celów usługowych od ponad stu lat i załączyła dokumenty mające potwierdzać ten fakt oraz dokumenty wskazujące na legalność funkcjonowania zakładu optycznego. W dniach 30 czerwca 2021 r. i dniu 13 lipca 2021 r. do PINB kolejne wpłynęły pisma A. J. uzupełniające pismo z dnia 14 czerwca 2021 r. wraz z załącznikami. Decyzją z dnia 5 sierpnia 2021 r., nr 214/2021, PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń parteru w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. R. [...] w K. na zakład optyczny. Wskazał, że budynek usytuowany jest na działce nr [...], której właścicielami są, zgodnie z treścią księgi wieczystej, A. J. w 1/8 udziału i D. J. w 7/8 udziału. Wyjaśnił, że jest to obiekt zabytkowy. Pismem z dnia 7 lipca 2021 r. Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków potwierdził, na podstawie zapisów w karcie ewidencyjnej obiektu, że budynek [...] pełnił funkcję usługową. PINB uznał, że nie można stwierdzić, iż nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowaniu w rozumieniu aktualnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. Na dzień dzisiejszy po remontach w części pomieszczeń parteru nadal funkcjonuje ten sam zakład optyczny, zaś poddasze użytkowane jest obecnie jako zaplecze biurowo-mieszkalne wyłącznie dla potrzeb właścicieli. Zdaniem PINB w przypadku analizowanym przez ostatnie kilkadziesiąt lat nie doszło do zamiany warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, a więc nie doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w rozumieniu Prawa budowlanego. Nie wymagało to zatem uzyskania stosownych decyzji zmiany sposobu użytkowania, bądź zgłoszenia tego faktu do organów administracji architektoniczno-budowlanej. PINB ustalił, że część dokumentów wymienionych jako załączniki do pism A. J. znajduje się w aktach innych spraw prowadzonych przez inne jednostki nadzoru budowlanego, a związanych z posesją. W ocenie PINB, nie mają one decydującego znaczenia w sprawie. Uznał, że dalsze postępowanie odnośnie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od decyzji PINB K. S. zarzuciła, że organ I instancji nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, dalej: "ŚWINB", decyzją z dnia 5 października 2021 r. uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem ŚWINB, decyzja organu I instancji była przedwczesna, bowiem PINB nie wyjaśnił wszystkich kwestii związanych z toczącym się postępowaniem. Według ŚWINB, przesłanką wydania przez PINB decyzji umarzającej postępowanie było ustalenie, że w chwili obecnej nie jest możliwe ustalenie, czy na przestrzeni lat doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. ŚWINB zauważył, że w aktach sprawy organu I instancji brak jest samodzielnych ustaleń dotyczących ostatniego legalnego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, z którym mógłby zostać porównany obecny sposób użytkowania budynku. Brak jest dokumentacji zdjęciowej i rzutu sytuacyjnego obrazującego rozmieszczenie pomieszczeń w przedmiotowym budynku. Nadto, PINB powinien pozyskać dokumentację archiwalną przedmiotowego budynku. Natomiast jeżeli do zmiany sposobu użytkowania doszło przed 2004 r. na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie znajdą art. 50 - 51 Prawa budowlanego. PINB powinien odnieść się także do kwestii, czy obecny sposób użytkowania budynku nie narusza przepisów techniczno-budowlanych oraz innych przepisów, a w przypadku ich naruszenia przeprowadzić postępowanie naprawcze i doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z prawem. Konieczne jest także ustalenia jakie wymogi musiał spełnić zakład optyczny, by mógł uzyskać pozytywną opinię inspektora sanitarnego. Dalej ŚWINB wskazał, iż uzyskanie przez inwestorów pozwolenia Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na zmianę sposobu korzystania z części przedmiotowego budynku oraz zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zwalniało inwestorów z obowiązku dopełnienia formalności przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego. Zdaniem ŚWINB, pozostałe twierdzenia podnoszone w odwołaniu pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. W ocenie ŚWINB w trakcie niniejszego postępowania PINB naruszył art. 7 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, co zgodnie z ww. art. 138 § 2 K.p.a. może stanowić przesłankę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W sprzeciwie od powyższej decyzji D. J., dalej: "skarżący", zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez błędne zastosowanie tego przepisu; art. 136 § 1 K.p.a. w związku z art. 136 § 4 K.p.a poprzez niezastosowanie pierwszego ze wskazanych przepisów i błędne zastosowanie drugiego z nich; art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a oraz art. 8 § 1 K.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ŚWINB oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Wniósł również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do sprzeciwu. Uznał za bezpodstawne uchylenie decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił sprzeciw. Zdaniem Sądu, ŚWINB słusznie zauważył, iż dla wykazania, że doszło do zmiany sposobu użytkowania konieczne jest ustalenie nie tylko obecnego sposobu użytkowania badanego obiektu, ale też ostatniego legalnego jego sposobu użytkowania. Zasadnie wskazał również, że w aktach sprawy organu I instancji brak jest samodzielnych ustaleń dotyczących ostatniego legalnego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, z którym mógłby zostać porównany obecny jego sposób użytkowania. ŚWINB wskazał dalej, że organ I instancji powinien pozyskać dokumentację archiwalną budynku, a także ustalić, kiedy doszło do zmiany sposobu użytkowania i jakie przepisy Prawa budowlanego mają zastosowanie w sprawie. Nakazał, by PINB odniósł się także do kwestii, czy obecny sposób użytkowania budynku nie narusza przepisów techniczno-budowlanych oraz innych przepisów, a w przypadku ich naruszenia przeprowadzić postępowanie naprawcze i doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z prawem. Uznał za konieczne dokonanie ustaleń jakie wymogi musiał spełnić zakład optyczny, by mógł uzyskać pozytywną opinię inspektora sanitarnego. Zdaniem Sądu, stanowisko ŚWINB jest zasadne. W ocenie Sądu, ŚWINB słusznie również wskazał, że uzyskanie przez inwestorów pozwolenia Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na zmianę sposobu korzystania z części przedmiotowego budynku oraz zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zwalniało inwestorów z obowiązku dopełnienia formalności przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego. Sąd podzielił ocenę ŚWINB, że wskazane kwestie wymagają wyjaśnienia przez organ I instancji. Brak jest jednocześnie podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 K.p.a.). Zakres wyjaśnień związanych z trybem usuwania naruszeń Prawa budowlanego, uzasadnia ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem I instancji. W przeciwnym wypadku ŚWINB samodzielnie prowadziłby, niemal od początku, całe postępowanie dowodowe zamiast organu I instancji. W takiej sytuacji postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego nie byłoby jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania o dodatkowe dowody (art. 136 K.p.a.), ale prowadziłoby do przeprowadzenia go od nowa, w pełnym zakresie, co czyni niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 15 K.p.a. Przeprowadzenie postępowania naprawczego, a w konsekwencji wydanie decyzji przez ŚWINB spowodowałoby, że sprawa nie byłaby dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne, co jest niezgodne z tą zasadą. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. J. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów polegającej na nieprawidłowym przyjęciu, że z akt sprawy wynika konieczność ustalenia ostatniego legalnego sposobu użytkowania budynku przy R. [...], w sytuacji gdy Sąd powinien był przyjąć, że ostatniego legalnego sposobu użytkowania w/w budynku nie da się ustalić, albowiem budynek ten przeznaczony jest formalnie na cele mieszkalne, zaś działalność usług owa była w nim prowadzona od ponad stu lat, co w sposób niebudzący wątpliwości wynika z akt sprawy; 2. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, polegającej na nieprawidłowym przyjęciu, że z akt sprawy wynika konieczność pozyskania danych archiwalnych budynku R. [...]oraz uzyskania danych dotyczących spełnienia przez budynek wymagań techniczno-budowlanych oraz opinii inspektora sanitarnego, w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajdują się dane archiwalne w/w budynku, opinia inspektora sanitarnego a także potwierdzenie spełnienia przez budynek wymagań techniczno-budowlanych. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę orzeczenia w całości, uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji; rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 182 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. jest art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, jest w niniejszej sprawie nieodłącznie związany z zakwestionowaniem oceny procesowej wyrażonej przez organ odwoławczy, który zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Skuteczność tak postawionego zarzutu uzależniona jest w konsekwencji od tego, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. a zatem, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Skonstatować nadto trzeba, że zarzuty kasacji są konsekwencją nieuwzględnienia zarzutów sprzeciwu, w którym podniesiono naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., art. 136 § 2 K.p.a., art. 136 § 1 w związku z art. 136 § 4 K.p.a., a także art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSA i wsa 2020/2/95). Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazując na konieczność ponownego przeprowadzenia, postepowania wyjaśniającego, co do istotnych okoliczności sprawy, przed organem pierwszej instancji. Warunkiem prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jest ustalenie stanu sprawy w zgodzie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Tymczasem Sąd pierwszej instancji pominął sprzeczne z rzeczywistym brzmieniem decyzji PINB ustalenie organu odwoławczego, według którego, przesłanką wydania przez PINB decyzji umarzającej postępowanie administracyjne było ustalenie, że w chwili obecnej nie jest możliwe ustalenie, czy na przestrzeni lat doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Wypowiedź PINB w tym zakresie była inna. Na stronie 3 decyzji Nr 214/2021, PINB stwierdził, że "bazując na wyżej zacytowanych dokumentach, udowadniających, że funkcja użytkowa, pod różnymi formami, w części pomieszczeń parteru budynku istniała od wielu lat (a nawet wg niektórych dokumentów od początku funkcjonowania budynku, czyli od czasów powojennych), nie można stwierdzić, iż nastąpiła samowolna zmiana sposobu ich użytkowania w rozumieniu aktualnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. Zdaniem tut. Inspektoratu w żadnym bowiem przypadku analizowanym przez ostatnie kilkadziesiąt lat nie doszło do zmiany warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, higienicznego, sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, a więc nie doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego – art. 71 ust. 1 pkt 2". PINB nie uzasadnił zatem umorzenia postepowania tym, że "w chwili obecnej nie jest możliwe ustalenie, czy na przestrzeni lat doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania". PINB, opierając się na szeregu dokumentów ustalił, że do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2, nie doszło. Innym zagadnieniem jest wywiązanie się organu pierwszej instancji, w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), a także dokonania jego oceny w zgodzie z art. 80 K.p.a. W odniesieniu do obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, organ odwoławczy, akcentując konieczność przeprowadzenia przez organ własnych ustaleń, a nie tylko opierania się na dokumentach przedkładanych przez stronę, wskazał na brak dokumentacji zdjęciowej lub jakiegokolwiek rzutu sytuacyjnego obrazującego rozmieszczenie pomieszczeń w przedmiotowym budynku, a także wskazania, w których z tych pomieszczeń funkcjonuje zakład optyczny, a które pełnią funkcję mieszkalną. Nadto, zdaniem organu odwoławczego, PINB w Częstochowie powinien uzyskać dokumentację archiwalną przedmiotowego budynku. Abstrahując od tego, czy w aktach sprawy, jak twierdzi wnoszący kasację, znajdują się dowody mogące wskazywać usytuowanie spornych pomieszczeń, a także od tego, że organ odwoławczy nie skonkretyzował o jakiego rodzaju dokumentację archiwalną chodzi, skonstatować trzeba, że organ odwoławczy nie wykazał, że uzyskanie tych dokumentów nie jest możliwe w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Organ pierwszej instancji powołał się na szereg dokumentów wnioskowanych przez stronę, co samo przez się nie oznacza, że nie są one dowodami tworzącymi materiał dowodowy, w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a. Na pełnoprawne znaczenie dowodów wnioskowanych przez strony wskazuje także treść zasady sformułowanej w art. 7 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Odnotować trzeba ponadto, że PINB przeprowadził oględziny, z których sporządził protokół. W tej sytuacji, teza organu odwoławczego, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego (a więc jak wyżej wskazano: dowodu ze zdjęć, szkicu sytuacyjnego oraz "dokumentacji archiwalnej") naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, nie odpowiada rzeczywistemu stanowi postępowania. Świadczy o tym relacja między już przeprowadzonym obszernym postępowaniem wyjaśniającym a zakresem, w jakim, według organu odwoławczego, postępowanie powinno być uzupełnione. Po uzupełnieniu postępowania dowodowego, w zakresie przez siebie określonym, organ odwoławczy podejmie ocenę materialnoprawną. W ramach postępowania ze sprzeciwu formułowanie ocen materialnoprawnych jest ograniczone do zakresu powyżej wskazanego. Można zatem jeszcze tylko dodać, że w razie ustalenia, iż przez kilkadziesiąt lat sporne pomieszczenia były użytkowane jako lokal usługowy, to pełnienie przezeń funkcji mieszkalnej przez kilka lat, w latach dziewięćdziesiątych dwudziestego wieku, nie musi oznaczać, że stanowiło to legalny sposób użytkowania, do którego należy odnosić użytkowanie pomieszczeń jako lokalu usługowego od 1998 r. Ponadto, w ramach oceny postępowania dowodowego należy odnieść się do wydanych aktów organów administracji publicznej, o ile pozostają one w obrocie prawnym. Wysoce niepożądana byłaby sytuacja, w której bez faktycznego i prawnego uzasadnienia, ignorowana byłaby kwalifikacja obiektu jako mieszkalno-usługowego, dokonana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, a także organy ochrony zabytków, w pozostających w obrocie prawnym aktach administracyjnych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 138 § 2 K.p.a., orzekł jak w sentencji. Zwrot kosztów postępowania, w kwocie 797 zł zasądzono od ŚWINB na rzecz D. J. na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.