II SA/Gl 1512/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu D. J. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń parteru w budynku mieszkalno-usługowym oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB), po rozpatrzeniu odwołania K.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. (PINB) nr [...] z dnia [...]r., którą organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń parteru w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w K. na zakład optyczny, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Pismem z dnia 15 marca 2021 r. PINB dla zawiadomił strony postępowania o terminie czynności kontrolnych w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, budynku [...] na zakład optyczny, poddasza budynku mieszkalnego na sklep obuwniczy przy ul. [...] w K. W dniu [...] r. PINB przeprowadził oględziny obiektu, w trakcie których ustalił, iż na kondygnacji parteru prowadzona jest działalność zakładu optycznego z gabinetem lekarskim. Pomieszczenia zakładu według właścicieli zostały zaadaptowane z pomieszczeń mieszkalnych na obecną funkcję usługową w 1998 r. Pozostała część kondygnacji parteru jest nadal użytkowana jako mieszkalna. Wcześniej pomieszczenia zakładu optycznego według oświadczenia właścicieli i świadków były użytkowane jako usługowe (np. magazyn materiałów tekstylnych, zakład obuwniczy, salon fryzjerski, solarium), które to usługi po kolejnych adaptacjach i remontach zostały ostatecznie zlikwidowane. PINB ustalił między innymi, że zakład optyczny został zaadaptowany z pomieszczeń mieszkalnych obiektu zabytkowego nr rej. [...] na salon optyczny i gabinet lekarski (od 1998 r. do chwili obecnej), a [...] wpisany został do ewidencji zabytków Województwa Śląskiego na usługi optyczne. [...] od okresu z przed II Wojny Światowej był budynkiem usługowym. W dniu 7 maja 2021 r. do PINB wpłynęło pismo K.S., reprezentującej R.S. i M.S., w którym wskazano, że zakład optyczny w [...] powstał po wyremontowaniu budynku mieszkalnego. Pismem z dnia [...] r. PINB zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, budynku [...] na zakład optyczny, poddasza budynku mieszkalnego na sklep obuwniczy. W dniu 25 czerwca 2021 r. do PINB wpłynęło pismo A.J. z dnia 14 czerwca 2021 r., która wskazała, iż przedmiotowy budynek wykorzystywany jest do celów usługowych od ponad stu lat i załączyła dokumenty mające potwierdzać ten fakt oraz dokumenty wskazujące na legalność funkcjonowania zakładu optycznego. W dniach 30 czerwca 2021 r. i dniu 13 lipca 2021 r. do PINB kolejne wpłynęły pisma A.J. uzupełniające pismo z dnia 14 czerwca 2021 r. wraz z załącznikami. W dniu [...] r. PINB wydal decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń parteru w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w K. na zakład optyczny. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że budynek usytuowany jest na działce nr 1, której właścicielami są, zgodnie z treścią księgi wieczystej, A.J. w 1/8 udziału i D.J. w 7/8 udziału. Wyjaśnił, że jest to obiekt zabytkowy. Dalej wskazał, że w piśmie z dnia 7 lipca 2021 r. Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków potwierdził na podstawie zapisów w karcie ewidencyjnej obiektu, iż budynek [...] pełnił funkcję usługową. PINB uznał, że nie można stwierdzić, iż nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowaniu w rozumieniu aktualnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. Na dzień dzisiejszy po remontach w części pomieszczeń parteru nadal funkcjonuje ten sam zakład optyczny, zaś poddasze użytkowane jest obecnie jako zaplecze biurowo-mieszkalne wyłącznie dla potrzeb właścicieli. Zdaniem PINB w przypadku analizowanym przez ostatnie kilkadziesiąt lat nie doszło do zamiany warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, higieniczno – sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, a więc nie doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w rozumieniu Prawa budowlanego. Nie wymagało to zatem uzyskania stosownych decyzji zmiany sposobu użytkowania, bądź zgłoszenia tego faktu do organów administracji architektoniczno - budowlanej. PINB wskazał dalej, że część dokumentów wymienionych jako załączniki do pism A.J. znajduje się w aktach innych spraw prowadzonych przez inne jednostki nadzoru budowlanego, a związanych z posesją. W ocenie PINB nie mają one decydującego znaczenia w sprawie. Uznał, że dalsze postępowanie odnośnie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od decyzji PINB K.M. nie zgodziła się z rozstrzygnięciem PINB i zarzuciła, iż organ I instancji nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy. ŚWINB, po analizie akt sprawy oraz po zapoznaniu się z zarzutami podniesionymi w odwołaniu, decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń oraz regulacje prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że organ odwoławczy, zgodnie z istotą zasady dwuinstancyjności postępowania, dokonuje oceny przepisów prawa materialnego i procesowego zaskarżonej decyzji, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, przy czym nie jest związany zarzutami zawartymi w odwołaniu. Stwierdził, że PINB jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 105 § 1 k.p.a. W myśl przywołanego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zwrócił uwagę, że na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie nie znajduje podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Aby organ administracyjny mógł zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne to obowiązany jest kierować się zasadami procedury administracyjnej, a w szczególności z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku koniecznego do przekonującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Zdaniem ŚWINB, decyzja organu I instancji była przedwczesna, bowiem PINB nie wyjaśnił wszystkich kwestii związanych z toczącym się postępowaniem. Dalej ŚWINB przytoczył brzmienie art. 71 Prawa budowlanego, w którym wskazano co należy rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania. Zauważył, że dla wykazania, że doszło do zmiany sposobu użytkowania konieczne jest ustalenie nie tylko obecnego sposobu użytkowania badanego obiektu, ale też ostatniego legalnego jego sposobu użytkowania. ŚWINB zauważył, że w aktach sprawy organu I instancji brak jest samodzielnych ustaleń dotyczących ostatniego legalnego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, z którym mógłby zostać porównany obecny sposób użytkowania budynku. Nadto PINB powinien pozyskać dokumentację archiwalną przedmiotowego budynku. Natomiast jeżeli do zmiany sposobu użytkowania doszło przed 2004 r. na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie znajdą art. 50 - 51 Prawa budowlanego. PINB powinien odnieść się także do kwestii, czy obecny sposób użytkowania budynku nie narusza przepisów techniczno-budowlanych oraz innych przepisów, a w przypadku ich naruszenia przeprowadzić postępowanie naprawcze i doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z prawem. Konieczne jest także ustalenia jakie wymogi musiał spełnić zakład optyczny, by mógł uzyskać pozytywną opinię inspektora sanitarnego. Dalej ŚWINB wskazał, iż fakt uzyskania przez inwestorów pozwolenia Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na zmianę sposobu korzystania z części przedmiotowego budynku oraz zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zwalniało inwestorów z obowiązku dopełnienia formalności przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego. Zdaniem ŚWINB pozostałe twierdzenia podnoszone w odwołaniu pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie ŚWINB w trakcie niniejszego postępowania PINB naruszył art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, co zgodnie z ww. art. 138 § 2 k.p.a. może stanowić przesłankę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W sprzeciwie od decyzji ŚWINB, wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, D.J. (skarżący) zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne zastosowanie tego przepisu; art. 136 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 § 4 k.p.a poprzez niezastosowanie pierwszego ze wskazanych przepisów i błędne zastosowanie drugiego z nich; art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a oraz art. 8 § 1 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ŚWINB oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Wniósł również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do sprzeciwu. Uznał za bezpodstawne uchylenie decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie, jako nieuzasadniony i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.- dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym. Przywołany jako podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (vide np. wyroki: z 20 lutego 2018 r., II SA/Bk 940/17; z 8 sierpnia 2017 r., IV SA/Po 649/17; z 17 października 2017 r., II SA/Go 838/17; z 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17). Oczywiście należy uwzględnić, że zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych wyznaczają przepisy prawa materialnego, znajdujące zastosowanie w sprawie, to te przepisy bowiem określają przesłanki, od których uzależnione jest uwzględnienie wniosku strony i załatwienie sprawy. Bez odniesienia do przesłanek prawa materialnego, nie jest możliwe określenie koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego. Na etapie rozpoznania sprzeciwu odniesienie to następuje jednak nie przez pryzmat końcowego rozstrzygnięcia, lecz z uwzględnieniem, czy ze względu na przyjętą podstawę prawną, określony przez organ odwoławczy zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego znajduje uzasadnienie w przesłankach prawa materialnego (por. wyrok NSA z 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1734/20, CBOSA) Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, czy WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 349/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z treści kontrolowanej decyzji, przekazanie przez ŚWINB sprawy do jej ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji nastąpiło z uwagi na to, że PINB nie wyjaśnił wszystkich kwestii związanych z toczącym się postepowaniem. Zdaniem Sądu ŚWINB słusznie zauważył, iż dla wykazania, że doszło do zmiany sposobu użytkowania konieczne jest ustalenie nie tylko obecnego sposobu użytkowania badanego obiektu, ale też ostatniego legalnego jego sposobu użytkowania. Zasadnie wskazał również, że w aktach sprawy organu I instancji brak jest samodzielnych ustaleń dotyczących ostatniego legalnego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, z którym mógłby zostać porównany obecny jego sposób użytkowania. ŚWINB wskazał dalej, że organ I instancji powinien pozyskać dokumentację archiwalną budynku, a także ustalić, kiedy doszło do zmiany sposobu użytkowania i jakie przepisy Prawa budowlanego mają zastosowanie w sprawie. Nakazał, by PINB odniósł się także do kwestii, czy obecny sposób użytkowania budynku nie narusza przepisów techniczno-budowlanych oraz innych przepisów, a w przypadku ich naruszenia przeprowadzić postępowanie naprawcze i doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z prawem. Uznał za konieczne dokonanie ustaleń jakie wymogi musiał spełnić zakład optyczny, by mógł uzyskać pozytywną opinię inspektora sanitarnego. Zdaniem Sądu stanowisko ŚWINB jest zasadne. W ocenie Sądu słusznie również ŚWINB wskazał, iż fakt uzyskania przez inwestorów pozwolenia Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na zmianę sposobu korzystania z części przedmiotowego budynku oraz zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zwalniało inwestorów z obowiązku dopełnienia formalności przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego. Uwzględniając powyższe, Sąd podziela ocenę ŚWINB, że wskazane kwestie wymagają wyjaśnienia przez organ I instancji. Brak jest jednocześnie podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.). Zakres wyjaśnień związanych z trybem usuwania naruszeń Prawa budowlanego, uzasadnia ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem I instancji. W przeciwnym wypadku ŚWINB samodzielnie prowadziłby, niemal od początku, całe postępowanie dowodowe zamiast organu I instancji. W takiej sytuacji postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego nie byłoby jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania o dodatkowe dowody (art. 136 k.p.a.), ale prowadziłoby do przeprowadzenia go od nowa, w pełnym zakresie, co czyni niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 15 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania naprawczego, a w konsekwencji wydanie decyzji przez ŚWINB spowodowałoby, że sprawa nie byłaby dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne, co jest niezgodne z tą zasadą. Końcowo należy zaznaczyć, że zarówno decyzja ŚWINB, jak też niniejszy wyrok, nie przesądzają ostatecznego sposobu zakończenia sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.