II OSK 1129/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 156/07 w sprawie ze skargi D. Ł. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie orzeczenia o zdolności do służby wojskowej oddala skargę kasacyjną. Pismem z dnia 12 grudnia 2006 r. D. Ł. zwrócił się do Wojskowego Komendanta Uzupełnień w K. o ponowne skierowanie do komisji lekarskiej, w celu zmiany kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej. Prośbę umotywował tym, że jest zdrowy i zdolny do służby wojskowej. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojskowy Komendant Uzupełnień w K., działając na podstawie art. 104 §1 kpa w związku z art. 46 ust. 3 pkt 6 i art, 29 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2004r. Nr 241 poz. 2416 ze zm.) dalej: ustawa odmówił ponownego skierowania D. Ł. do komisji lekarskiej. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że orzeczeniem Powiatowej Komisji Lekarskiej w S. z dnia [...] wnioskodawca został uznany niezdolnym do służby wojskowej w czasie pokoju i w związku z tym przeniesiony do rezerwy. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy ponowne skierowanie do komisji lekarskiej w celu wydania ponownego orzeczenia o stanie zdrowia jest kompetencją wojskowego komendanta uzupełnień, jednakże takie skierowanie może nastąpić wyłącznie w przypadku istnienia uzupełnieniowych potrzeb Sił Zbrojnych. Z uwagi na brak przydatnej specjalności wojskowej u wnioskodawcy, niewyszkolonego żołnierza rezerwy, takiego zapotrzebowania nie ma. W odwołaniu od tej decyzji D. Ł. podniósł, że ma średnie wykształcenie w zawodzie ratownik medyczny, a kategoria zdrowia "A" jest mu niezbędnie potrzebna do wykonywania zawodu. Obecnie jest całkowicie zdrowy i zdolny do wykonywania służby wojskowej. Do odwołania załączył zaświadczenie lekarskie. Decyzją z dnia [...] nr [...] Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że D. Ł. zgodził się z orzeczeniem Powiatowej Komisji Lekarskiej w S. z dnia [...]. uznającym go za niezdolnego do służby wojskowej w czasie pokoju. Nie odwoływał się od tego orzeczenia. W związku z tym nastąpiło przeniesienie do rezerwy bez odbycia czynnej służby wojskowej, a w konsekwencji skarżący przestał figurować w zasobach osobowych przewidywanych do uzupełnienia osobowego Sił Zbrojnych w czasie pokoju i do udziału w jakichkolwiek formach okresowego szkolenia wojskowego organizowanego przez Siły Zbrojne. Do odmownego załatwienia wniosku o ponowne skierowanie do komisji lekarskiej organ I instancji był zobowiązany przepisem art. 29 ust. 5 ustawy, który stanowi, że rezerwistę kieruje się jedynie wtedy, gdy istnieją potrzeby uzupełnieniowe Sił Zbrojnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. Ł. wywiódł, że jego choroba uległa recesji i obecnie jest całkowicie zdrowy. Ubiegając się o pracę na stanowisku kierowca-ratownik w Straży Pożarnej uzyskał odpowiedź odmowną tylko i wyłącznie z powodu braku kategorii zdrowia "A". Wskazał, że niedanie szansy stawienia się przed komisją lekarską ogranicza jego prawa jako obywatela Rzeczypospolitej Polskiej i przekreśla szansę na pracę w wymarzonym zawodzie i bycia pełnowartościowym obywatelem. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu odwoławczego wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 10 maja 2007r. sygn. akt IV SA/Po 156/07 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W myśl art. 26 z zastrzeżeniem zawartym w art. 29 ust. 1 ustawy bowiem określenie zdolności poborowych do czynnej służby wojskowej należy do powiatowych i wojewódzkich komisji lekarskich. Wyjątek dotyczy między innymi sytuacji, w której nie urzęduje powiatowa komisja lekarska oraz w stosunku do żołnierzy rezerwy. Takie ujęcie przepisów pozwalałoby wnioskowi zmierzającemu do zmiany przyznanej już kategorii zdolności do służby wojskowej nadać bieg w trybie określonym w art. 29 ustawy gdyby nie uprawnienie wynikające wprost z treści art. 28 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym ostateczne orzeczenie o zdolności do czynnej służby wojskowej może być w każdym czasie zmienione przez powiatową komisję lekarską z urzędu albo na wniosek poborowego lub wojskowego komendanta uzupełnień, jeżeli w stanie zdrowia poborowego nastąpiły istotne zmiany. Ze sformułowania tego wynika, że komisja lekarska jest umocowana do podejmowania także z urzędu np. w trybie nadzoru w dowolnym czasie, czynności zmierzających do zmiany orzeczenia co do przyznanej kategorii zdolności do służby wojskowej. Z treści tego przepisu wynika też, że powiatowa komisja w pierwszej instancji i wojewódzka komisja w drugiej instancji są kompetentne do orzekania w każdym czasie, a szczególnie wtedy gdy w stanie zdrowia poborowego nastąpiły istotne zmiany. Komisje te były zatem uprawnione i właściwe do rozpoznania także skierowanego wyłącznie do nich wniosku strony. Jeżeli strona wyraźnie wskazuje, iż żąda rozpoznania sprawy, precyzując powody, dla których wniosek złożyła w siedzibie wojskowej komendy uzupełnień to korzysta niejako z pośrednictwa Komendy i takiemu wnioskowi wojskowy komendant uzupełnień winien nadać żądany przez stronę bieg. Taka procedura nie pozbawia terenowych organów administracji wojskowej prawa do skutecznej ingerencji w wynik takiego postępowania. Zgodnie z ust. 2 art. 28 ustawy bowiem od orzeczenia powiatowej komisji lekarskiej przysługuje zarówno poborowemu jak i wojskowemu komendantowi uzupełnień odwołanie do wojewódzkiej komisji lekarskiej. Orzeczenie organu I instancji może być zmienione przez wojewódzką komisję lekarską również z urzędu, jeżeli zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. Regulacje zawarte w art. 28 ustawy wprowadzają szereg mechanizmów zabezpieczających prawidłowość orzeczeń podejmowanych przez "cywilne" komisje lekarskie. Także członkom powiatowych komisji lekarskich przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu od jej orzeczeń. Przedstawiony wyżej mechanizm pozwala zatem wojskowemu komendantowi uzupełnień zgłaszać uwagi również co do zasadności wywołanego wnioskiem trybu postępowania przed powiatowymi i wojewódzkimi komisjami lekarskimi w warunkach, które w jego ocenie winny uzasadniać wyłącznie tryb określony w art. 29 ustawy. Wojskowy komendant uzupełnień jako strona postępowania administracyjnego jest uprawniony do wywiedzenia skargi do Sądu Administracyjnego na wadliwy tok postępowania względnie niespełniające jego oczekiwań ostateczne orzeczenie wojewódzkiej komisji lekarskiej. Procedura przed "cywilnymi" komisjami lekarskimi podlega w konsekwencji także sądowoadministracyjnej weryfikacji. Wsparciem dla tego rozumowania są przepisy wykonawcze do ustawy o powszechnym obowiązku obrony. Zarówno aktualnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 2006 r. w sprawie komisji lekarskich oraz wynagradzania za udział w ich pracy (Dz. U. nr 18, poz. 142) jak i poprzednio obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 marca 2000 r. w sprawie komisji lekarskich i komisji poborowych oraz wynagradzania za udział w ich pracy (Dz. U. nr 16, poz. 205) regulowały możliwość działania komisji nie tylko podczas poboru. Zgodnie z § 4 ust. 2 obecnie obowiązującego rozporządzenia przewodniczący powiatowej komisji lekarskiej może w uzasadnionym wypadku zarządzić posiedzenie komisji po upływie terminu określonego w § 3 (termin określony w wojewódzkim planie poboru), jeżeli zaistnieją okoliczności o których mowa w art. 28 ust. 4 ustawy. Takie samo uprawnienie w omawianych sytuacjach przysługuje zgodnie z § 5 przewodniczącemu wojewódzkiej komisji lekarskiej. Tych ostatnich regulacji w sposób wyraźny nie zamieszczono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 6 marca 2000 r, ale dokonując analizy i dekodując zawartą w omawianym rozporządzeniu normę prawną przyjąć należy, że nowe rozporządzenie niejako doprecyzowało poprzednią regulację. Za takim rozumowaniem przemawia także wykładnia celowościowa i systemowa. W tych okolicznościach zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem żaden przepis prawa nie przyznaje wojskowym komendantom uzupełnień uprawnień do rozstrzygania w formie decyzji o tym czy należy nadać dalszy bieg wnioskowi o zmianę orzeczenia powiatowej komisji lekarskiej. Wszczęcie postępowania i nadanie wnioskowi biegu niezgodnie z jego dosłowną treścią i wydanie rozstrzygnięcia w kwestii nienależącej do zakresu i przedmiotu sprawy określonych treścią wniosku o wszczęcie postępowania narusza także normy zawarte w art. 107 § 3 kpa. Naruszenia te nastąpiły niezależnie od poglądu, czy skarżący jest żołnierzem rezerwy w rozumieniu art. 99, a w konsekwencji także art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy. Takie postępowanie organu rażąco naruszając omawiane wyżej reguły skutkuje z mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji i podjęcie rozstrzygnięcia jak w pkt 1 sentencji. O wykonalności orzeczenia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.s.a. W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P., kwestionując wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów art. 28 ust. 4 ustawy poprzez wadliwe przyjęcie, że D. Ł. ma status poborowego podczas gdy był on przeniesiony do rezerwy i miał status rezerwisty w myśl art. 99 ustawy, a także art. 29 ust. 2 i ust. 5 ustawy poprzez wadliwe przyjęcie, że WKU w K. nie był właściwy do rozstrzygnięcia o potrzebach sił zbrojnych i do odmowy skierowania D. Ł. na badania przez wojskową komisję lekarską. Zarzucił też naruszenie przepisów postępowania przez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa i przyjęcie tych przepisów jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia wyroku. Na podstawie art. 185 § 1 p.s.a. wniósł o : 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że WSA w Poznaniu błędnie przyjął, że D. Ł. ma status poborowego. W konsekwencji uznał, że skoro art. 28 ust. 4 ustawy stanowi, że ostateczne orzeczenie o zdolności do czynnej służby wojskowej może być w każdym czasie zmienione przez powiatową komisję lekarską z urzędu albo na wniosek poborowego lub wojskowego komendanta uzupełnień, jeżeli w stanie zdrowia poborowego nastąpiły istotne zmiany, to zadaniem Wojskowego Komendanta Uzupełnień w K. było skierowanie D. Ł. do powiatowej komisji lekarskiej. Zgodnie z p. 35 karty ewidencyjnej D. Ł. (w aktach sprawy), oraz zgodnie z informacją podaną w odpowiedzi na skargę z dnia 20 lutego 07r. D. Ł. dnia 17 marca 2005 r. rozkazem nr [...] Wojskowego Komendanta Uzupełnień w K. został przeniesiony do rezerwy. Nie jest już poborowym, ale żołnierzem rezerwy. Przepis art. 28 ust. 4 ustawy nie traktuje o żołnierzach rezerwy. Stanowi natomiast, że ostateczne orzeczenie o zdolności do czynnej służby wojskowej może być w każdym czasie zmienione przez powiatową komisją lekarską z urzędu albo na wniosek poborowego lub wojskowego komendanta uzupełnień, jeżeli w stanie zdrowia poborowego nastąpiły istotne zmiany. Żołnierzy rezerwy kieruje z urzędu lub na wniosek do wojskowej komisji lekarskiej, wojskowy komendant uzupełnień, z tym że skierowanie do wojskowej komisji lekarskiej na wniosek, żołnierza rezerwy, może nastąpić wyłącznie w przypadku istnienia uzupełnieniowych potrzeb Sił Zbrojnych. Bezsporne jest, że powiatowe komisje lekarskie są właściwe do orzekania o zdolności poborowych do czynnej służby wojskowej (art. 26 ust. 1 ustawy). Ale komisje te w żadnym wypadku nie są kompetentne do oceny uzupełnieniowych potrzeb Sił Zbrojnych. Mobilizacja obywateli polskich do Sił Zbrojnych RP w sprawach operacyjno-obronnych, jest bowiem zadaniem wojskowych komendantów uzupełnień, co wynika również z samej nazwy tego organu. Zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy wojskowi komendanci uzupełnień w sprawach operacyjno-obronnych i rządowej administracji niezespolonej wykonują w szczególności zadania z zakresu: 1) zapewnienia mobilizacyjnego rozwinięcia jednostek wojskowych; 2)administrowania rezerwami osobowymi; 3) świadczeń na rzecz obrony; 4) współpracy z innymi organami i podmiotami w sprawach związanych z obronnością państwa. Zważywszy na te kompetencje oraz dyspozycje art. 104 § 1 kpa, bezspornym jest, że Wojskowy Komendant Uzupełnień w K. był wyłącznie uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie rozstrzygnięcia istnienia uzupełnieniowych potrzeb Sil Zbrojnych. Stąd kwestię tę organ ten zgodnie ze swą kompetencją rozstrzygnął w decyzji Nr [...] z dnia [...], odmawiając wnioskodawcy - w myśl art. 99 ustawy - skierowania. Zgodnie z art. 145 § 1 p. 2 p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję, stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa (decyzja administracyjna zdaniem Sądu wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości). Zważywszy na kompetencje wojskowych komendantów uzupełnień oraz dyspozycje art. 104 § 1 k.p.a., bezspornym jest, że Wojskowy Komendant Uzupełnień w K. był wyłącznie uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie rozstrzygnięcia istnienia uzupełnieniowych potrzeb Sił Zbrojnych, a Szef WSzW w P. był wyłącznie kompetentny do rozpatrzenia odwołania od decyzji WKU w K. (art. 14 ust. 3 pkt 1 ustawy. Stąd Sąd wadliwie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. Bez wątpienia wskazane naruszenia przepisów postępowania jakich dopuścił się Wojewódzki Sąd Administracyjny, a zwłaszcza naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie za podstawę uchylenia decyzji organu przepisu art.156 § 1 pkt 1 kpa, miało istotny wpływ na wynik sprawy i na treść orzeczenia Sądu. Gdyby Sąd prawidłowo zastosował, zamiast art.28 ust. 4, art. 29 ust. 2 i ust. 5 w zw. z art. 99 ustawy, poprzez przyjęcie, że Wojskowy Komendant Uzupełnień w K. był właściwy do rozstrzygnięcia o potrzebach sił zbrojnych i odmowy skierowania rezerwisty D. Ł. na badania wojskowej komisji lekarskiej, wówczas decyzja organu II instancji zostałaby utrzymana w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zarzuca ona, w skrócie to ujmując, naruszenie przepisów art. 28 ust. 4 i art. 29 ust. 2 i ust. 5 ustawy, a w konsekwencji – art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. Pierwszy z tych przepisów miałby zostać naruszony przez to, że Sąd wadliwie przyjął, iż D. Ł. jest poborowym chociaż ma status rezerwisty, ale kiedy się zestawi tak wyrażony zarzut z treścią przepisu trudno dopatrzyć się jego obrazy. Art. 28 ust. 4 ustawy bowiem stanowi że ostateczne orzeczenie o zdolności do czynnej służby wojskowej może być w każdym czasie zmienione przez powiatową komisję lekarską z urzędu albo na wniosek poborowego lub wojskowego komendanta uzupełnień, jeżeli w stanie zdrowia poborowego nastąpiły istotne zmiany. Przepis ten ani nie odsyła do art. 29 , w szczególności do tej jego części, w której mowa o uzależnieniu skierowania do wojskowej komisji lekarskiej od istnienia uzupełnionych potrzeb Sił Zbrojnych, ani też nie uzależnia możliwości uruchomienia określonego w nim trybu od tego czy nastąpiło przeniesienie do rezerwy, czy też nie. Użyte w nim wyrażenie "w każdym czasie" nie pozostawia co do tego wątpliwości, nie mówiąc już o końcowym zdaniu przepisu: "jeżeli w stanie zdrowia poborowego nastąpiły istotne zmiany". Mogą one przecież nie nastąpić zaraz po uzyskaniu przez orzeczenie o zdolności do czynnej służby wojskowej przymiotu ostateczności. W końcu wskazać należy, że to ostateczne orzeczenie może być weryfikowane nie tylko na wniosek wojskowego komendanta uzupełnień, ale i na wniosek poborowego, jak też z urzędu przez powiatową komisję lekarską, przy czym w każdym z tych przypadków warunkiem weryfikacji są istotne zmiany jakie nastąpiły w stanie zdrowia poborowego. Istnienie uzupełnieniowych potrzeb Sił Zbrojnych nie ma w tym przypadku żadnego znaczenia. Rację ma więc Sąd I instancji wskazując, że gdy poborowy wnosząc o ponowne badanie przez komisję "korzysta niejako z pośrednictwa komendy", to takiemu wnioskowi wojskowy komendant uzupełnień winien nadać żądany przez stronę bieg. Przepisy art. 29 ustawy dotyczą natomiast wojskowych komisji lekarskich stanowiących odrębne od powiatowych i wojewódzkich komisji lekarskich podmioty orzekające o zdolności do czynnej służby wojskowej. Wyraźnie na to wskazuje przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 w części: "kiedy nie urzęduje powiatowa komisja lekarska". Obejmują one swym działaniem: 1) poborowych w okresie, kiedy nie urzęduje powiatowa komisja lekarska, 2) żołnierzy pełniących czynną służbę wojskową, 3) żołnierzy rezerwy. W ich przypadku, istotnie, skierowanie na wniosek osób wymienionych w pkt 1 i 3 może nastąpić wyłącznie w przypadku istnienia uzupełnieniowych potrzeb Sił Zbrojnych. A skoro skarżący powołuje się na przepis art. 99 ustawy warto przytoczyć jego brzmienie: żołnierzem rezerwy jest osoba przeniesiona do rezerwy po zwolnieniu z czynnej służby wojskowej, w tym z zawodowej służby wojskowej lub ze służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych, albo bez odbycia tej służby, jeżeli w dalszym ciągu podlega obowiązkowi służby wojskowej oraz w przypadkach, o których mowa w art. 58 ust. 3 (dotyczącym określonych grup kobiet, które nie podlegają obowiązkowi służby wojskowej). Jeśli więc w art. 29 ust. 1 pkt 3 jest mowa o żołnierzach rezerwy , a definicja "żołnierza rezerwy" została przez wyliczenie zamieszczona w art. 99 ustawy trudno D. Ł. zaliczyć do tej kategorii osób. Posługiwanie się przez Sąd I instancji pojęciem "poborowy" nie powinno zatem budzić tu zastrzeżeń. Kolejny zarzut skarżącego wniesiony względem orzeczenia Sądu I instancji okazuje się więc również niezasadny. W konsekwencji tego i zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa nie zasługuje na uwzględnienie. Organ I instancji bowiem uczestnicząc w postępowaniu w trybie art. 28 ust. 4 ustawy jako podmiot przekazujący żądanie poborowego nie ma podstawy prawnej by odmówić skierowania go do właściwej powiatowej komisji lekarskiej gdyż brak "uzupełnieniowych potrzeb Sił Zbrojnych". Tę podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wojskowego komendanta uzupełnień należałoby łączyć jednak raczej z pkt 2 art. 156 kpa chociaż nie zmienia to faktu, iż w jednym i drugim przypadku zachodzi nieważność decyzji. Nie stanowi to naruszenia przepisów postępowania (czyli art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa), jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. art. 174 pkt 2 p.s.a.). Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 184 p.s.a.