II OSK 1132/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 862/16 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec planowanej wysyłki odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od A. z siedzibą w K. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 7 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. A/S z siedzibą w K. (dalej: Spółka), uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec planowanej wysyłki odpadów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Spółka dokonała zgłoszenia dotyczącego wysyłki 25 000 ton odpadów drewna z Danii do Polski. Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyraził sprzeciw wobec planowanej wysyłki odpadów z Danii do Polski, dotyczącej 25 000 ton odpadów drewna, oznaczonych kodem AC170 zgodnie z załącznikiem IV do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz. L Nr 190 z 12.7.2006) oraz kodem 19 12 07 zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów. Organ wskazał, że krajowy odbiorca odpadów nie przestrzega przepisów ustawowych i wykonawczych odnoszących się do ochrony środowiska ponieważ prowadzi działalność bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego oraz bez pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody podziemnej oraz odprowadzanie wód roztopowych i opadowych. Organ ustalił, że decyzją z [...] marca 2015 r. udzielono odbiorcy pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych oraz instalacji w przemyśle energetycznym do spalania paliw o mocy nominalnej ponad 50 MWt jednakże decyzja ta nie jest ostateczna. Organ stwierdził, że sprowadzenie odpadów z zagranicy byłoby niezgodne z art. 12 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2016 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2015 r. Na podstawie informacji od Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z 14 września 2015 r. organ ustalił, że obecnie odbiorca posiada uregulowaną sytuację w zakresie przetwarzania odpadów o kodzie 19 12 07, ponieważ decyzją z [...] marca 2015 r. udzielono odbiorcy pozwolenia zintegrowanego, a decyzja stała się ostateczna. Organ stwierdził, że odbiorca dysponuje także pozwoleniem wodnoprawnym. Ponadto organ zwrócił się do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o udzielenie informacji na temat przestrzegania przez odbiorcę przepisów ochrony środowiska w szczególności warunków wydanych decyzji. W odpowiedzi Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że w październiku 2015 r. przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdzono nieprawidłowości polegające na niewykonaniu w II i III kwartale 2015 r. badań jakości zużywanych paliw. Stanowi to naruszenie warunku określonego w pkt VII.3 pozwolenia zintegrowanego a naruszenie to ma charakter nieusuwalny. Ponadto stwierdzono magazynowanie odpadów wydobytych z hałdy odpadów drzewnych obok produktu ubocznego, który stanowią kora, odsort, ścinka drewna i kawałkowe płyty. Stanowi to naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21). W trakcie kontroli ustalono także brak kart przekazania niektórych z odpadów (w tym odpadów przekazanych osobom fizycznym na ich własne potrzeby) w zbiorczym zestawieniu danych za 2014 r. Odbiorca nie przedłożył kart przekazania w 2015 r. dla 1069,54 Mg odpadów kod 10 01 80. Wątpliwości budzi także możliwość zużytkowania na własne potrzeby przez osobę fizyczną 14 699 Mg odpadów – co zdaniem Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska świadczy, że odpady zostały zagospodarowane niezgodnie z wymogami ochrony środowiska. Ponadto organ przeanalizował wyniki ośmiu kontroli przeprowadzonych u odbiorcy w latach 2012-2015. W każdej z nich stwierdzono nieprzestrzeganie przez odbiorcę przepisów ochrony środowiska oraz warunków udzielonych zezwoleń. Polegało to na stwierdzeniu wytwarzania większej ilości odpadów niż dopuszczona zezwoleniem, magazynowaniu odpadów w sposób inny niż dopuszczony zezwoleniem, spalanie odpadów nieujętych w zezwoleniu, a także nieprawidłowości w prowadzonej ewidencji odpadów. Organ stwierdził, że dotychczasowe przyczyny wniesienia sprzeciwu ustały, ponieważ odbiorca dysponuje pozwoleniem zintegrowanym i pozwoleniem wodnoprawnym, jednak organ uzyskał inne informacje na temat nieprzestrzegania przez odbiorcę krajowych przepisów ustawowych i wykonawczych odnoszących się do ochrony środowiska. Uzasadnia to zastosowanie art. 12 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącej wyrażone w skardze, że Spółka została pozbawiona możliwości odwołania się od nowych ustaleń organu, które to ustalenia stanowiły podstawę utrzymania w mocy decyzji z [...] sierpnia 2015 r. Sąd I instancji podzielił zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 przez wadliwe przyjęcie, że podstawą do wniesienia sprzeciwu jest nieprzestrzeganie przez zakład odbiorcy przepisów ochrony środowiska w związku z prowadzoną działalnością. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że to planowane przemieszczenie lub odzysk odpadów mają być zgodne z przepisami krajowymi lub przepisami w zakresie ochrony środowiska, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub ochrony zdrowia. Zdaniem Sądu I instancji, sprzeciw ma mieć oczywisty związek z przemieszczaniem odpadów i odzyskiem odpadów a nie z oceną całej działalności przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu I instancji, uznanie przez organ ponownie rozpoznający sprawę, że istnieją nowe okoliczności uzasadniające skuteczne wyrażenie sprzeciwu stanowią podstawę do stwierdzenia, że doszło do ponownego rozpoznania sprawy w innym zakresie przedmiotowym. Stanowi to naruszenie art. 127 § 3 k.p.a. Sąd I instancji uznał, ze zarówno wywody organu, jak i zarzuty skargi dotyczące kontroli u odbiorcy nie mają prawnej doniosłości, ponieważ ustalenia te nie były przedmiotem oceny organu przy pierwszym rozpoznaniu sprawy. Sąd I instancji podzielił stanowisko Spółki, że nie zostało wykazane przez organ jakie prawo dotyczące ochrony środowiska narusza odbiorca, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. "w aspekcie podstaw prawnych" oraz art. 12 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 12 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 w związku z art. 136 k.p.a. Polegało to na wadliwej subsumcji przepisu rozporządzenia do stanu faktycznego sprawy ustalonego z zastosowaniem art. 136 k.p.a. i przyjęciu, że brak było podstaw do zastosowania art. 12 ust. 1 lit. b) rozporządzenia jako podstawy zaskarżonej decyzji. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 127 § 3 i art. 136 k.p.a. przez uwzględnienie skargi w związku z przyjęciem, że przeprowadzenie nowego dowodu w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalne, ponieważ odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołania o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. powoduje, że art. 136 k.p.a. w takim postępowaniu nie ma w ogóle zastosowania. W ocenie organu, w tego rodzaju postępowaniu zastosowania nie ma tylko ostatnie zdanie art. 136 k.p.a., a w pozostałym zakresie przepis znajduje zastosowanie. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 127 § 3 i art. 15 k.p.a. przez uwzględnienie skargi w związku z przyjęciem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem odpowiednio stosowanej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego do postępowania w ramach których stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez uwzględnienie skargi w związku z przyjęciem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej. W ocenie organu, podjęto wszelkie niezbędne czynności do ustalenia stanu faktycznego sprawy, który był zgodny ze stanem rzeczywistym. Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 12 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 przez uwzględnienie skargi w związku z uznaniem, że organ nie dał wyrazu swoim ustaleniom w uzasadnieniu decyzji w zakresie zasadności zastosowania sprzeciwu z art. 12 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie w całości z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie zasługuje zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 127 § 3 i art. 136 k.p.a. Wynika to z tego, że przeprowadzenie nowego dowodu w postępowaniu związanym z rozpatrzeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest dopuszczalne. Słusznie bowiem podniesiono w tym zarzucie kasacyjnym, że odpowiednie stosowanie przepisów w zakresie odwołania w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a. oznacza, że art. 136 k.p.a. w takim postępowaniu ma jednak zastosowanie oprócz dyspozycji dotyczącej zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast organ, który rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy może przeprowadzić, na żądanie strony lub tak jak w tej sprawie z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. Natomiast nie ma tu zastosowania przepis art. 138 § 2 k.p.a. jak i nie nastąpiło naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 127 § 3 i art. 15 k.p.a. w zakresie naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a. pismem z dnia 20 stycznia 2016 r. (karta nr 367 akt administracyjnych) Spółka została zawiadomiona co do możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w zakresie akt sprawy dostępnych w siedzibie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Po drugie, należy podkreślić, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest obowiązany także rozpatrzyć sprawę merytorycznie, a nie tylko odnieść się do zarzutów strony skarżącej, co umożliwi załatwienie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty (por. wyrok NSA z 13 października 2013 r. sygn. akt II GSK 1062/10). Ponadto organ, który prowadzi postępowanie, rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ma także obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego danej sprawy i to również na podstawie odpowiednio stosowanego przepisu art. 136 k.p.a. Dlatego też właściwy organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest obowiązany uwzględnić zmiany stanu faktycznego, które wystąpiły po wydaniu pierwotnej decyzji, a przed rozpatrzeniem powyższego wniosku. W tej sprawie dotyczyło to m.in. uzyskania przez Spółkę przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego z 6 marca 2015 r., które stało się ostateczne jak i ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego. Nie oznacza to jednak, że były to jedyne podstawy do zgłoszenia sprzeciwu, które brał pod uwagę organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a., w ramach materialnoprawnej podstawy do wydania tej decyzji w zakresie sprzeciwu. Powyższy organ przeprowadził bowiem także analizę i ocenę – przy zastosowaniu odpowiednio dyspozycji art. 136 k.p.a. – czy nadal występują przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu na podstawie art. 12 ust. 1 lit. b) cyt. rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Powyższy przepis jednoznacznie bowiem określa przesłanki zgłoszenia sprzeciwu wobec przemieszczania odpadów przeznaczonych do odzysku. Zachodzi to bowiem w przypadku, kiedy nie byłoby to zgodne z "przepisami krajowymi w zakresie ochrony środowiska, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub ochrony zdrowia i dotyczącymi działań podejmowanych w państwie zgłaszającym sprzeciw". Natomiast już w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2015 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że Spółka naruszyła także wymagania, skutkujące koniecznością wniesienia sprzeciwu wobec planowanej wysyłki odpadów z Danii do Polski, a więc 25 000 ton – odpadów drewna oznaczonych kodem AC 170 (dowód pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z [...] grudnia 2015 r. nr DI 021.1.15.2.2015.JW z kontroli w dniach 27 października – 30 listopada 2015 r. – karta nr 311 akt administracyjnych). Dotyczyło to, po pierwsze, warunku określonego w punkcie VII.3 osnowy pozwolenia zintegrowanego, udzielonego decyzją Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...], z powodu nieprzeprowadzenia w II i III kwartale 2015 r. badań jakości zużywanych paliw (innych niż gaz ziemny). Dotyczy to zawartości arsenu, ołowiu, kadmu, chromu, rtęci, cynku, chloru, fluoru i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WWA). Po drugie, w trakcie kontroli stwierdzono, że doszło do naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21) z powodu łącznego magazynowania odpadów oraz produktu ubocznego. Po trzecie, stwierdzono naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz.U. Nr 249, poz. 1673), z powodu nieprawidłowego wypełnienia kart ewidencji odpadu w odniesieniu do 9496,34 Mg odpadów o kodzie 10 01 80 oraz 4166,885 Mg odpadów o kodzie 10 01 01, wytworzonych w 2014 r. Po czwarte, doszło również do naruszenia warunków rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 grudnia 2014 r. w sprawie dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1973), z powodu nieprawidłowego wypełnienia kart ewidencji odpadu w odniesieniu do 1069,54 Mg odpadów o kodzie 10 01 80 wytworzonych w 2015 r. Po trzecie, zasadny jest także zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 12 ust. 1 lit. b) cyt. wyżej rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Brak jest bowiem podstawie do stwierdzenia nieprawidłowości uzasadnienia decyzji zgłaszającej sprzeciw wobec wysyłki z Danii do Polski przedmiotowych odpadów drewna, a utrzymanej w mocy w postępowaniu rozpoznającym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy także podkreślić, że w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy zasadny jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 12 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z powodu uwzględnienia skargi. Wynika to z tego, że uzasadnienie decyzji zgłaszającej sprzeciw wobec wysyłki z Danii do Polski odpadów drewna jak i utrzymującej ją w mocy decyzji ostatecznej wyjaśniło również prawidłowo przesłanki zastosowania przedmiotowego sprzeciwu na podstawie art. 12 ust. 1 lit. b) cyt. wyżej rozporządzenia. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne – Sąd I instancji ponownie rozpoznając tę sprawę dokonana pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.