II OSK 1148/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1032/18 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018r., sygn. akt II SA/Sz 1032/18, oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] na podstawie art. 11a, art. 11f ust. 1, 2, 2a, art. 11i, art. 12, art. 16, art. 19, art. 20, art. 20a, art. 21 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1469, dalej: specustawa), art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla zadania inwestycyjnego pn. "Przebudowa ulicy [...] w [...] (od al. [...] do ul. [...]), zatwierdził projekty podziału nieruchomości, zezwolił na ograniczenie w korzystaniu z wymienionych nieruchomości, na nieodpłatne korzystanie z nieruchomości nr [...], zatwierdził projekt budowlany oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda [...] - po rozpoznaniu odwołań [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...], A. S., M. S. oraz B. M. - decyzją z dnia [...]lipca 2018 r. uchylił decyzję organu I instancji w części dot. pkt VII w zakresie terminu wydania nieruchomości określonego na 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna ze względu na nadanie tą decyzją przez Prezydenta Miasta [...] rygoru natychmiastowej wykonalności zobowiązując do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, uprawniając do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi, do rozpoczęcia robót budowlanych oraz do wydania przez właściwy organ dziennika budowy - w pozostałej zaś części utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewoda wyjaśnił, że kwestionowana decyzja Prezydenta jest zgodna z wymogami przewidzianymi w art. 11f ust. 1 specustawy, zawiera wszystkie określone w nim elementy oraz wskazuje warunki, które powinny być uwzględnione w dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Nadto zawiera ona wskazane ustawą wymagania dotyczące: powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, wskazane na mapie zagospodarowania terenu (mapy w skali 1:500, stanowiące integralny załącznik do decyzji). Linie rozgraniczające teren inwestycji, opisane i pokazane na mapie zagospodarowania terenu, wyznaczają jednocześnie granicę pasa drogowego oraz linie podziałów nieruchomości zajmowanych pod inwestycję. Na mocy przedmiotowej decyzji zatwierdzono projekt podziału nieruchomości oraz projekt budowlany. Określono w niej również, że nieruchomości w liniach rozgraniczających drogi powiatowej stają się z mocy prawa własnością Gminy Miasto [...] oraz warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej, z potrzeb obronności państwa oraz ustalono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Odnosząc się do zarzutów Wojewoda podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez projektanta planowanej inwestycji, układ drogowy i przebudowy sieci uzyskały niezbędne uzgodnienia i opinie ZRID. Na działkach stanowiących własność Spółdzielni nie będą lokalizowane dodatkowe sieci uzbrojenia podziemnego. W projekcie przyjęto tymczasowe zajęcie działek celem wykonania na działce nr [...] likwidacji istniejącego wodociągu, sieci oświetleniowej wraz z odtworzeniem terenu, na działce nr [...] likwidacji istniejącego wodociągu wraz z odtworzenie terenu, na działce nr [...] regulacji skarpy i na działce nr [...] lokalizacji stopy muru oporowego (poniżej poziomu terenu) wraz z odtworzeniem terenu. Ponadto zgodnie z wnioskiem Spółdzielni dokonano analizy obszaru przy ul. [...] w ujęciu danych wejściowych, klasyfikacji funkcji terenu chronionego akustycznie oraz uzyskanych poziomów dźwięku dla pory dnia i pory nocy, która wykazała, że dla horyzontu czasowego na rok 2031, który cechuje się najwyższym prognozowanym ruchem pojazdów nie uzyskano przekroczeń limitów dopuszczalnych. Skargą Spółdzielnia zaskarżyła powyższą decyzję w części dotyczącej zezwolenia na usytuowanie muru oporowego na działce nr [...], zezwolenia na regulację skarpy na działce nr [...] i braku obowiązku usytuowania parawanu akustycznego i jednocześnie umieszczenia w decyzji zapisu zobowiązującego inwestora do umieszczenia parawanu przy działce nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2018 r. Gmina Miasto [...] wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości poprzez zezwolenie na usytuowanie muru oporowego na działce nr [...] oraz zezwolenia na regulację skarpy na działce nr [...]. Odnosząc się do powyższego wskazał, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to prawa własności. Na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. W tej sprawie brak jest podstaw, by uznać, że ingerencja w prawo własności skarżącej wynikająca z poprawy warunków ruchu drogowego w spornym rejonie była nierzeczywista lub też nieproporcjonalna. Z dokumentacji projektowej oraz wyjaśnień projektanta wynika, że tymczasowe zajęcie działek celem regulacji skarpy oraz lokalizacji stopy muru oporowego jest niezbędne w celu prawidłowej realizacji inwestycji. Bezzasadne w ocenie Sądu jest również żądanie Spółdzielni dotyczące usytuowania parawanu akustycznego przy działce nr [...]. Z dokonanej analizy akustycznej obszaru przy ul. [...] wynika, że dla horyzontu czasowego na rok 2013 dopuszczalne limity nie będą przekroczone. Sąd zauważył, że zarządca drogi zamierzający zrealizować inwestycję drogową, przy projektowaniu drogi oraz torowiska uwzględnił ich optymalny przebieg mający zapewnić najbardziej optymalną obsługę komunikacyjną lokalnej społeczności i lokalnego terytorium. Nie wydaje się możliwe zaprojektowanie drogi publicznej o takim przebiegu przez nieruchomości nie stanowiące własności publicznej, który nie wzbudzałby sprzeciwu przynajmniej części właścicieli tych nieruchomości. Zdaniem Sądu niedopuszczalna jest ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, gdyż miałaby charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca), który wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Oceniając to, czy decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat na interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Wojewoda ani Prezydent nie mogli dokonać zmian w przedstawionej przez wnioskodawcę koncepcji przebiegu planowanej drogi. Przy czym przepisy ustawy nie określają obowiązku przedstawienia przez wnioskodawcę różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, dlatego też organ orzekający w pierwszej instancji miał jedynie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. W tym zakresie organ dokonał takiej oceny i ocena ta, zdaniem Sądu, nie narusza prawa. Skargą kasacyjną [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w zakresie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. Przebudowa ul. [...] w [...] przez trwałe zajęcie części działki nr [...] z obrębu [...] będącej własnością Spółdzielni, zarzucając mu naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego przez jego niezastosowanie i art. 11f ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez błędną jego wykładnię. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, decyzji Wojewody [...] z dnia [...]lipca 2018 r. i decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w zakresie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej p.n. Przebudowa ul. [...] w [...] na działce nr [...] z obrębu [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania za pierwszą i drugą instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości trzykrotnej stawki minimalnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że na granicy działki nr [...] zlokalizowany ma być mur oporowy, którego umocnieniem ma być stopa fundamentowa, trwale umiejscowiona w gruncie na przedmiotowej działce. Zajęta powierzchnia wynosić ma 25 m2 i na tym terenie Spółdzielnia nie będzie mogła umieścić nawet nasadzeń w postaci np. krzewów, gdyż dla konserwacji stopy fundamentowej konieczny będzie nieograniczony dostęp. Narusza to prawo własności Spółdzielni do wskazanej części działki, wobec czego działka ta winna być umieszczona w zawartym w decyzji wykazie działek pod inwestycję drogową w pkt B "Działki po podziale przeznaczone pod inwestycję" a nie w wykazie działek, na których ustanowiono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, jak to zrobiono. Część działki nr [...] winna być wydzielona w celu przeniesienia prawa własności na Gminę Miasto [...], nie można bowiem uznać, że umieszczenie na stałe w gruncie należącym do Spółdzielni stopy fundamentowej jest tylko ograniczeniem korzystania z nieruchomości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Gmina podniosła, że stopy fundamentowe nie wymagają konserwacji, renowacji lub izolacji i działka nr [...] prawidłowo została umieszczona w decyzji w wykazie działek, na których ustanowiono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie może odnieść zamierzonego skutku, a to z poniższych względów. W niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 140 Kodeksu cywilnego przez jego niezastosowanie oraz art. 11f ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego błędną wykładnię. Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych podkreślić należy, iż jak stanowi przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Z postawieniem zarzutów kasacyjnych wiążą się określone wymogi ustanowione w art. 176 p.p.s.a. A mianowicie, strona, która podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winna wskazać na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, zdaniem strony, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa strona winna wskazać na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa. Jak już wyżej wskazano, skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 11f ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego błędną wykładnię. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów, a zatem nie mógł dopuścić się ich naruszenia w zarzucanej mu formie. Nadto, podnosząc zarzut błędnej wykładni tych przepisów prawa skarżąca nie wskazała na czym polega błędna wykładnia przepisów prawa i jaka, zdaniem strony, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu. Zauważyć należy, iż przepis art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1469, dalej: specustawa drogowa) określa elementy, jakie winna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W art. 11f ust. 1 pkt 1-7 ustawodawca wymienił elementy obligatoryjne decyzji , a w pkt 8 lit. a-j wymienione zostały elementy-ustalenia, jakie decyzja powinna zawierać w razie potrzeby (składniki fakultatywne). Przepis art. 11f ust. 2 specustawy drogowej przewiduje natomiast, że do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018r. poz. 121, 50, 650, 1000 i 1089). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, że "przepis art. 11f wskazuje, co winna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wskazując m.in. w lit. i na określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków o których mowa w lit. b, c oraz e-h". Odnośnie zarzutu naruszenia art. 140 k.c. przez jego niezastosowanie, podnieść należy, iż przepis ten nie został powiązany z żadnym przepisem specustawy drogowej. Ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem. A zatem, specustawa drogowa dopuszcza ingerencję w prawa własności i czyni to w zgodzie z przepisami Konstytucji. Konstytucja RP w art. 21 ust. 2 dopuszcza wywłaszczenie na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem. W specustawie drogowej ustawodawca dopuścił ograniczenie prawa własności z uwagi na budowę lub rozbudowę drogi publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Postawienie zarzutu naruszenia art. 140 k.c. nie powiązanego z żadnym przepisem specustawy drogowej skutkuje tym, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tego zarzutu w aspekcie przepisów specustawy drogowej i wydanej na jej podstawie decyzji. Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. Za niewystarczające należy uznać przywołanie wyłącznie przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto [...] wniosła o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Gminy zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Gmina Miasto [...] w niniejszej sprawie nie jest jednak organem w rozumieniu art. 204 pkt 1 p.p.s.a., lecz uczestnikiem postępowania (inwestorem inwestycji drogowej). W takiej sytuacji przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a. nie stanowi podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zachodzi także przypadek wskazany w art. 204 pkt 2 p.p.s.a.