II OSK 115/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2115/09 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 15 września 2009 r. nr 1763/09 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2115/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2009 r. nr 1763/09 w przedmiocie nakazu rozbiórki uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. W. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni decyzją z dnia 16 lipca 2009 r., nr 525/09 na podstawie art. 49b ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane) nakazał J. W. rozbiórkę blaszanego budynku gospodarczego o wymiarach 3 m x 5 m wybudowanego w lipcu 2008 r., na działce przy ul. [...] w Truskawiu, gm. Izabelin, bez zgłoszenia właściwemu organowi. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w dniu 21 lipca 2008 r. do organu wpłynęło pismo G. D. o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku wybudowanego przez J. W. W wyniku przeprowadzonych w dniu 9 czerwca 2009 r. oględzin ustalono, że na działce znajduje się budynek gospodarczy, blaszany, o wymiarach 3 m x 5 m, usytuowany w południowej części działki w odległości ok. 0,6 m od ogrodzenia działki G. D. Budynek zrealizowany został, zgodnie z oświadczeniem inwestora J. W. w lipcu 2008 r. Usytuowany jest na podlewce betonowej, ze spadkiem dachu w kierunku działki sąsiada, wewnątrz istnieje utwardzenie z pustaków. Zdaniem organu obiekt spełnia wszystkie kryteria z art. 3 ust. 2 oraz z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co pozwoliło zakwalifikować go, jako budynek, na wybudowanie, którego zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego koniecznym było dokonanie zgłoszenia, czego inwestor nie uczynił. Organ uznał, iż przedmiotowy obiekt nie spełnia przesłanek do zastosowania procedury legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem odległość 0,6 m od ogrodzenia z działką sąsiednią, narusza i nie spełnia wymogów § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem), który dopuszcza sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki budowlanej, lecz nie mniejszej niż 1,5 m w określonych przypadkach. Odległość budynku wynosząca 0,6 m od ogrodzenia z sąsiednią działką budowlaną jest niedopuszczalna w świetle uregulowań powołanego rozporządzenia. Odwołanie od w/w decyzji z dnia 16 lipca 2009 r. wniosła J. W. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 września 2009 r., nr 1763/09, wydanej na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zgodzić się należy z ustaleniami dokonanymi przez organ pierwszej instancji, iż samowolnie wybudowany blaszany budynek gospodarczy na działce przy ul. [...] w Truskawiu, gm. Izabelin swoim usytuowaniem narusza przepisy techniczno - budowlane, mówiące o odległości obiektów budowlanych od granicy działki. Z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika, że budynki ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych mogą być sytuowane w odległości 3 m od granicy działki, natomiast budynki ze ścianą posiadającą takie otwory należy lokować w odległości 4 m od granicy działki sąsiedniej. Nie zostały spełnione także wymagania § 12 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia, który dopuszcza sytuowanie budynku w odległości 1, 5 m lub bezpośrednio przy granicy w określonych przypadkach. Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowy obiekt nie spełnia przesłanek do poddania go procedurze legalizacyjnej z uwagi na usytuowanie względem południowej granicy działki sąsiedniej w odległości 0,6 m, co powoduje, że zasadne staje się wydanie nakazu jego rozbiórki. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu J. W., że w stosunku do przedmiotowego budynku gospodarczego nie można stosować przepisów dotyczących budynków, gdyż stanowi on obiekt niezwiązany trwale z gruntem, przyjął, że przedmiotowy blaszany budynek gospodarczy stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1b Prawa budowlanego. Nawet przy założeniu, iż jest on obiektem o charakterze tymczasowym, nie można zaliczyć go do eksponatów wystawowych (art. 29 ust. 1 pkt 25 Prawa budowlanego), nie jest też obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego), jak również obiektem tymczasowym przewidzianym do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego). Bez znaczenia pozostaje fakt, czy przedmiotowy garaż jest trwale związany z gruntem, czy też nie, gdyż przez obiekt budowlany w świetle definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego należy, bowiem rozumieć nie tylko budynek, lecz także budowlę stanowiąca całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Budową jest zaś wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Stąd też nawet roboty, polegające na ustawieniu gotowych elementów, czy całego gotowego obiektu w określonym miejscu, są objęte pojęciem budowy w rozumieniu Prawa budowlanego, podlegając jego rygorom. Dlatego też postawienie przedmiotowego budynku garażowego wymagało uprzedniego zgłoszenia do właściwego organu. Z uwagi na to, że inwestor nie legitymował się skutecznym zgłoszeniem do właściwego organu, ani w sprawie nie zachodziły okoliczności pozwalające na zalegalizowanie samowolnie wybudowanego blaszanego budynku gospodarczego, należało orzec o nakazie jego rozbiórki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia 15 września 2009 r. złożyła J. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. W skardze zarzuciła naruszenie art. 49 b Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędne ich zastosowanie; naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz naruszenie przepisów postępowania: art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż nie budzi wątpliwości, jak ustaliły organy obu instancji, że skarżąca wniosła bez wymaganego prawem wcześniejszego zgłoszenia, przewidzianego w art. 30 ust.1 pkt. 1 w związku z z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, blaszany budynek gospodarczy o wymiarach 3 m x 5 m. Konsekwencją tego zaniechania, jak przyjął organ w zaskarżonej decyzji, jest nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego wobec braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uznał, że przeprowadzenie procesu legalizacyjnego jest niemożliwe, bowiem przedmiotowy budynek, który raz nazywa w uzasadnieniu decyzji budynkiem gospodarczym, a raz garażem, jest usytuowany niezgodnie z § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, w odległości poniżej 1,5 m od granicy. Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że zasadą jest przeprowadzenie procesu legalizacji i dopiero, gdy okaże się ona niemożliwa można orzec nakaz rozbiórki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1879/07), w którym stwierdzono, że "Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. W ocenie Sądu I instancji decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez wymaganego prawem zgłoszenia nie narusza swym istnieniem przepisów prawa - w szczególności techniczno-budowlanych, jak również regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Sąd uznał, iż obowiązkiem organów obu instancji było ustalenie rzeczywistego stanu sprawy. Przy czym zakres postępowania dowodowego (art. 7, 77 k.p.a.) jakie powinny były organy przeprowadzić, wyznaczały przepisy prawa materialnego, w tym powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Między innymi § 12 rozporządzenia, który reguluje dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków oraz sytuowanie budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną, różnicując je w zależności od charakteru zabudowy, m.in. jeżeli jest on usytuowany w zabudowie jednorodzinnej. Sąd I instancji stwierdził, że organ w zaskarżonej decyzji oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na ust. 1 i 2 § 12 powołanego rozporządzenia, nie ustalając, czy przedmiotowy budynek gospodarczy (również nazywany w uzasadnieniu jego decyzji garażem), nie jest usytuowany w zabudowie jednorodzinnej. Sąd wskazał, iż wówczas, miałby zastosowanie ust. 3 wskazanego § 12. Sąd I instancji wskazał, że na przepis ten powoływał się, organ pierwszej instancji, co wskazywałoby, że jest to budynek w zabudowie jednorodzinnej. W ocenie Sądu I instancji organ II instancji nie odniósł się do powyższej okoliczności, tylko stwierdził, że podziela ustalenia organu pierwszej instancji. Sąd podkreślił, iż ustalenie to ma istotne znaczenie, bo wówczas należałoby wyjaśnić, czy przedmiotowy budynek gospodarczy (garaż) nie spełnia wymagań przewidzianych w § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, stanowiącym, że w zabudowie jednorodzinnej, przy uwzględnieniu przepisów odrębnych dopuszcza się "sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5, 5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1, 5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych". Sąd I instancji wskazał, że organ drugiej instancji przedwcześnie uznał, że budynek jest usytuowany niezgodnie z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia, bowiem nie poczynił w tym zakresie należytych ustaleń. Przyjął, że przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości 0,6 m od "od ogrodzenia z działką sąsiednią", a ustalenie, które by pozwoliło na prawidłowe zastosowanie tych przepisów powinno dotyczyć odległości od granicy z działką sąsiednią. Sąd I instancji uznał, że organ nie wyjaśnił należycie sprawy, czym naruszył przepis art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., jak również art. 107 § 3 k.p.a. i wskazał, że ocena czy doszło do naruszenia prawa materialnego jest przedwczesna. Sąd pierwszej instancji uznał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ dokona ustalenia, co do faktycznego usytuowania przedmiotowego budynku od granicy z nieruchomością sąsiednią oraz ustali czy budynek nie jest w zabudowie jednorodzinnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a.") naruszenie: - przepisu § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, iż uznaje za dopuszczalne sytuowanie obiektu budowlanego w odległości 0,6 m od granicy działki; - naruszenie przepisu 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu konieczności przeprowadzenia w każdej sytuacji postępowania legalizacyjnego przed wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu; - naruszenie przepisu art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego nie ustaliły, czy sporny budynek spełnia warunki określone w § 12 ust. 1, 2 i 3 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych; oraz na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: - naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wadliwego wskazania, co do dalszego trybu postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie przy stwierdzeniu przez Sąd przesłanek z art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi J. W., oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu podniósł, że zgodnie z art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane legalizacja budynku jest możliwa po spełnieniu warunków wynikających z treści tego przepisu m.in. jeżeli obiekt nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Jeżeli z ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika wprost, że sporny budynek został usytuowany względem granicy działki sąsiedniej w odległości 0,6 m to wówczas, nie zachodzi potrzeba wszczynania postępowania legalizacyjnego, bo w jego efekcie nie może zapaść decyzja inna niż nakazująca rozbiórkę. Przepis § 12 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia nie dopuszczają możliwości usytuowania obiektów w odległości 0,6m od granicy z działką sąsiednią. Przepis § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia dopuszcza usytuowanie wskazanego obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy z działka sąsiednią budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. Przedmiotowy obiekt nie spełnia ani pierwszego ani drugiego warunku usytuowania. Odległości te są tożsame z odległościami wskazanymi w § 12 ust. 2 rozporządzenia. W związku z tym, iż sporny budynek nie spełnia warunku z § 12 ust. 2 rozporządzenia to również nie spełniał warunków określonych w ust. 3 pkt 4 w/w przepisu. W tej sytuacji przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego jest bezcelowe. Pełnomocnik organu wskazał, że tak też stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1461/07, który wprawdzie zapadł na tle art. 48 Prawa budowlanego, ale wobec tożsamych przesłanek wszczęcia postępowania legalizacyjnego zawartych w przepisach art. 48 i 49b Prawa budowlanego, może on mieć zastosowanie jako wykładnia tego drugiego przepisu (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 08 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 216/07). Pełnomocnik organu wyjaśnił, że zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni § 12 ust. 3 pkt 4 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika z przyjęcia przez Sąd, jak się wydaje, możliwości sytuowania obiektu garażowego lub gospodarczego w odległości mniejszej niż 1,5 metra od granicy działki. W tym miejscu należy wskazać, że odległość 1,5 metra wskazana wprost w/w przepisie jest odległością minimalną stanowiącą gwarancję poszanowania interesu właściciela działki sąsiedniej. Zdaniem pełnomocnika organu wobec jednoznacznego ustalenia usytuowania obiektu w odległości 0,6 m od granicy działki i braku kwestionowania przez stronę tego faktu, niezrozumiałe jest wskazanie Sądu o potrzebie jednoznacznego zbadania czy obiekt nie jest zlokalizowany w zabudowie jednorodzinnej - ustalenie tej okoliczności nie zmieni faktu, że obiekt jest usytuowany zbyt blisko granicy w rozumieniu w/w przepisu. Pełnomocnik organu dodał, że wbrew stanowisku Sądu organ II instancji poprzez potwierdzenie ustaleń organu I instancji nie kwestionował, iż obiekt jest usytuowany na terenie zabudowy jednorodzinnej i w tym zakresie nie ma sporu między stroną a organami. Zdaniem pełnomocnika organu trudno zgodzić się z Sądem I instancji, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność dokonania ustaleń co do odległości obiektu od granicy działki wobec posłużenia się w uzasadnieniu decyzji formułą "od ogrodzenia z działką sąsiednią". Zarówno J. W., właścicielka - spornego obiektu jak i organy mają jednoznaczną świadomość, że granica działki pokrywa się z miejscem usytuowania ogrodzenia. Kwestii tej strona na żadnym etapie nie kwestionowała też faktu usytuowania obiektu w odległości 0,6 m od granicy działki. W tej sytuacji nie wydaje się konieczne powtarzanie postępowania tylko z powodu użycia określenia (ogrodzenie działki), które w potocznym rozumieniu jest synonimem miejsca, gdzie znajduje się granica pomiędzy działkami. Organ I instancji dokonał niewadliwych ustaleń co do usytuowania spornego obiektu uznając, iż ogrodzenie znajduje się na granicy działki. W toku postępowania zarówno przed I jak i przed II instancją żadna ze stron postępowania nie podnosiła zarzutu w tym zakresie. Zdaniem pełnomocnika organu jako nieuzasadnione należy uznać stwierdzenie przez Sąd w zaskarżonym wyroku naruszenia przepisu art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Pełnomocnik organu wskazał również, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polega na sformułowaniu zaleceń niezgodnych z prawem i okolicznościami sprawy. W kontekście wyżej wskazanych zarzutów i niewadliwych ustaleń organów, wskazania Sądu co do dalszego postępowania wydają się być pozbawione podstaw. W ocenie pełnomocnika organu nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, czy sporny budynek spełnia wymagania przewidziane w § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia oraz ustalenia przebiegu granicy, gdyż zebrany materiał dowodowy pozwala jednoznacznie stwierdzić istnienie przesłanek do zastosowania przepisu art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę, iż błędne zastosowanie przepisów mających charakter prawa materialnego były jedyną przesłanką wydania zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji błędne ustalenie co do konieczności toczenia postępowania w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej pełnomocnik organu wniósł o rozważenie przez Sąd możliwości zastosowania art. 188 p.p.s.a. i uchylenie wyroku, a następnie rozpoznanie skargi zgodnie z alternatywnym żądaniem niniejszej skargi kasacyjnej. Pełnomocnik organu wskazał, że decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 2114/08 z dnia 30 października 2008 r. nie narusza prawa albowiem organ I instancji oraz stopnia wojewódzkiego prawidłowo zastosowali art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego i stwierdziwszy istnienie okoliczności świadczących o braku możliwości legalizacji obiektu, słusznie nałożyli na inwestora nakaz jego rozbiórki. Zdaniem pełnomocnika organu, biorąc pod uwagę potwierdzenie przez Sąd zasadniczych okoliczności sprawy ustalonych przez organy, istnieje podstawa do oddalenia skargi na powyższą decyzję organu II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż części zarzutów nie można odmówić racji. Rozpatrując sprawę na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami, tj. treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych oraz treścią i zakresem zawartego w niej wniosku, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza zatem, że zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca ten środek zaskarżenia. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a - w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły - to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obydwu podstawach, w pierwszej zatem kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty dotyczą wątpliwości Sądu I instancji, co do ustalenia stanu faktycznego a w szczególności położenia budynku, który był przedmiotem postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości Sądu I instancji w tym zakresie są błędne. Należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, iż określenie położenia obiektu w postępowaniu administracyjnym zostało określone prawidłowo. W protokole oględzin jest zawarta odległość budynku (0,6m) od ogrodzenia nieruchomości, nikt w trakcie postępowania administracyjnego nie zarzucał, iż ogrodzenie nieruchomości nie jest posadowione w granicy. Także inwestorka w tym względzie nie podnosiła żadnych zarzutów a w odpowiedzi na wniosek (k.3) oświadczyła, iż odległość przedmiotowego budynku od granicy działki wynosi ok. 1m, a więc pomiary dokonane w trakcie oględzin odnośnie położenia budynku są prawidłowe i nie wymagają powtórzenia o ile oczywiście nie doszło do zmian w stanie faktycznym, ale w aktach takiej informacji nie ma. Właściwie postawiony był więc, także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zakresie dokonania ponownych ustaleń odnośnie położenia przedmiotowego budynku, gdyż te nie nasuwają żadnej wątpliwości. Natomiast zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczące nieprawidłowej wykładni § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia nie zasługują na uwzględnienie a to z uwagi na fakt, iż zarówno Sąd I instancji jak i organy nadzoru budowlanego nie zwróciły uwagi, iż z dniem 8 lipca 2009 r. nastąpiła zmiana § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. ( zmieniony przez § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 12 marca 2009 r. Dz.U. nr 56, poz. 461). Natomiast zarówno z uzasadnień decyzji organu odwoławczego jak i organu I instancji nie da się ustalić jaki stan prawny został przez organy uwzględniony. Organ I instancji powołuje w uzasadnieniu decyzji treść § 12 ust. 3 pkt 2, który nie odpowiada zarówno wersji sprzed jak i po zmianie, trudno więc ustalić jakie przepisy organ stosował, a zmiany § 12 są istotne. Sąd I instancji nie miał wątpliwości, iż zastosowano nowe przepisy, ale mając na uwadze powyższe, takie stanowisko było przedwczesne. Organy ponownie przeprowadzając postępowanie przeprowadzą subsumcję prawidłowo ustalonego stanu faktycznego do przepisów obowiązujących w chwili wydania decyzji i ustalą mając na uwadze obowiązujące przepisy Prawa budowlanego oraz rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. czy możliwa jest legalizacja samowoli budowlanej zaistniałej w niniejszym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną uznając, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu, dokonując jednocześnie częściowej korekty jego uzasadnienia.