II OSK 1461/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 259/07 w sprawie ze skargi A. i P. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego garażu 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od A. S. i P. S. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 250 ( dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1461/07 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2007 r., VII SA/Wa 259/07, na skutek skargi A. i P. S., uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006, nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie z dnia [...] września 2004, nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego garażu. W uzasadnieniu orzeczenia podano następujący stan faktyczny i prawny: 1. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Garwolinie nakazał A. i P. S. rozbiórkę garażu konstrukcji metalowej o wymiarach 5,0 m x 4,0 m, usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w Ż., wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że podczas przeprowadzonych w dniu 16 lipca 2004 r. czynności kontrolnych stwierdzono, że znajdujący się na przedmiotowej działce garaż wybudowano, według oświadczenia inwestora, w 2001 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obiekt usytuowany jest dwoma ścianami bezpośrednio w granicy działki nr [...] i w granicy z działką niezabudowaną. Przedmiotowy garaż nie spełnia warunków określonych w § 12 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz.690 ze zm.), jak również miasto Ż. nie posiada obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe okoliczności stanowią przesłankę nakazania rozbiórki garażu, na podstawie art.48 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003, nr 207, poz.2016 ze zm.). 2. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. i P. S., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając argumentację w niej przedstawioną. 3. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i P. S. podnosząc, iż jest ona dla nich bardzo krzywdząca. Organy nie uwzględniły oświadczeń sąsiadów o wyrażeniu zgody na usytuowanie obiektu bezpośrednio w granicy. Skarżący wskazali, że w miejscu gdzie postawili garaż, znajdowały się szczątki starego budynku. W chwili obecnej P. S. nie jest w stanie zdemontować garażu, ze względu na rozległą przepuklinę kręgosłupa, jak również nie ma czym zapłacić osobie, która mogłaby dokonać rozbiórki. 4. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2007 r., VII SA/Wa 259/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje I i II instancji. Sąd wskazał, że art.48 ust.1 Prawa budowlanego nałożył obowiązek nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, tylko w takim przypadku, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej, nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego (art.48 ust.2 i 3). Z tej przyczyny, przed podjęciem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego organ powinien każdorazowo ustalić, czy obiekt został wzniesiony zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź w jego braku z ustaleniami ostatecznej - w dniu wszczęcia postępowania - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz, czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie, było wydanie stosownego postanowienia, zobowiązującego skarżących do wykonania obowiązków koniecznych do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Organ I instancji nie wezwał skarżących do przedstawienia dokumentów wymienionych w art.48 ust.3 Prawa budowlanego, dokonując ustaleń we własnym zakresie, natomiast organ II instancji bezzasadnie zaaprobował to stanowisko. Nawet oczywistość samowoli budowlanej nie zwalnia organów od obowiązku zbadania - poprzez wezwanie skarżących do przedstawienia stosownych dokumentów - czy wzniesiony garaż w dacie wydawania decyzji nakazującej rozbiórkę (we wrześniu 2004 r.), naruszał obowiązujące przepisy (por. wyrok WSA z dnia 6 października 2006 r. IV SA 651/03, LEX nr 160763). 5. W skardze kasacyjnej Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie w całości wyroku z dnia 28 czerwca 2007 r. i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi A. i P. S. w trybie art.188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., dalej "P.p.s.a. "), oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszanie przepisu art.48 ust.1 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Ani skarżący, ani Sąd nie zakwestionował ustaleń zawartych w uchylonych decyzjach, a dotyczących naruszenia przepisów techniczno-budowlanych oraz braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pomimo tego Sąd uznał, że brak postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nałożeniu obowiązku dostarczenia dokumentów określonych w art.48 ust.2 Prawa budowlanego był sprzeczny z prawem. Zdaniem Sądu dopiero po zweryfikowaniu tą drogą czy istniały (lub nie) przesłanki legalizacji obiektu dopuszczalne byłoby wydanie decyzji o rozbiórce (art.48 ust.1 Prawa budowlanego). W ocenie organu II. instancji, taka wykładnia przepisu art.48 ust.2 w zw. z ust.1 Prawa budowlanego jest niezgodna z brzmieniem tego przepisu, jego przeznaczeniem, jak i orzecznictwem sądów administracyjnych. Przepis art.48 ust.2 zaczyna się od słów: "jeżeli budowa, o której mowa w ust.1" i właśnie te słowa określają stany prawne i faktyczne warunkujące wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Zastrzeżenie "jeżeli..." oznacza, że wydanie wskazanego postanowienia jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy obiekt nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Jeżeli natomiast wybudowany obiekt takie przepisy narusza, wówczas zbędne jest przeprowadzanie postępowania legalizacyjnego (art.48 ust.3 i art.49 Prawa budowlanego). Również brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala zadecydować o zasadności postępowania legalizacyjnego bez wydawania postanowienia, o którym mowa w art.48 ust.2 Prawa budowlanego. Strona postępowań administracyjnych, o których tu mowa, skutecznie może się bronić przed błędami organów wnosząc odwołanie i skargę. Natomiast prowadzenie postępowania w sprawie legalizacji obiektu, gdy legalizacja jest oczywiście niedopuszczalna ze względu na naruszenie przepisów, wydaje się być sprzeczne z logiką i zasadą racjonalności ustawodawcy. Dlatego zasadne jest uzależnienie rozpoczęcia procedury legalizacyjnej od braku naruszenia przepisów techniczno-budowlanych (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.01.2007 r. VII SA/Wa 2037/06). Wykładnia art.48 ust.2 Prawa budowlanego przez Sąd I instancji jest błędna i prowadzi do niewłaściwego zastosowania ust.1 tego przepisu, tj. dopuszcza do załatwienia sprawy dopiero po zakończeniu postępowania wszczętego w trybie art.48 ust.2 Prawa budowlanego, i to bez względu na wcześniejsze (przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót) ustalenie, że strona naruszyła przepisy planowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji, że dokonał nieprawidłowej wykładni art.48 Prawa budowlanego, co spowodowało nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje ten zarzut za trafny. Prawidłowe jest stwierdzenie Sądu I instancji, że warunkiem wydania decyzji legalizacyjnej (art.48 ust.2 Prawa budowlanego) jest spełnienie obu warunków tam wymienionych (koniunkcja), tj. zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art.48 ust.2 pkt 1), jak i – innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art.48 ust.2 pkt 2). Trafnie jednak skarga kasacyjna uzupełnia te ustalenia poprzez odwołanie się do zasady ekonomii procesowej w postępowaniu jurysdykcyjnym (art.12 § 1 K.p.a.). Organy administracyjne stwierdziły, że samowolnie wybudowany garaż nie może być zalegalizowany, gdyż jego usytuowanie w bezpośrednim sąsiedztwie granicy działki nr 1253 z granicami dwóch działek (w tym jednej niezabudowanej łąki) jest sprzeczne w regulacją § 12 ust.4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz.690 ze zm.). Tego ustalenia faktycznego Sąd I instancji nie zakwestionował. Prawidłowo decyzje i skarga kasacyjna eksponują tezę (choć ujętą w formule nie do końca poprawnej), że ustalenie w postępowaniu wyjaśniającym braku wypełnienia jednego z dwóch koniecznych przesłanek legalizacji ustalonych w art.48 ust.2 Prawa budowlanego, zwalnia organ z obowiązku badania czy spełniony został drugi warunek legalizacji. Budowla nie może być zalegalizowana z powodu zrealizowania jej z naruszeniem § 12 ust.4 rozporządzenia. Dlatego bezprzedmiotowe jest badanie czy budowla taka jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji — organ nie ma obowiązku zobowiązywać strony do przedstawienia dokumentów, o których mowa w art.48 ust.3 Prawa budowlanego. Takie stanowisko zostało już wcześniej wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych: "Budowa budynku mieszkalnego... naruszyła przepisy techniczno - budowlane w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, co z kolei czyniło niedopuszczalnym wszczęcie procedury legalizacji samowoli budowlanej na zasadzie art.48 ust.2 Prawa budowlanego". (wyrok WSA z dnia 18 września 2008 r., II SA/Lu 400/08). "Warunkiem zastosowania trybu legalizacji samowoli, połączonego z nakazem zapłaty opłaty legalizacyjnej, byłoby jednak spełnienie łącznie dwóch warunków: zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz braku sprzeczności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi." (wyrok WSA z dnia 8 marca 2007 r., II SA/Rz 216/07). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 2 P.p.s.a.