II OSK 1154/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. W. i J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1442/18 w sprawie ze skargi E. W. i J. W. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia 28 kwietnia 2009 r. nr ... w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1442/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę E. W., J. W. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia 28 kwietnia 2009 r. nr ... w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że 28 kwietnia 2009 r. Rada Gminy O. podjęła uchwałę nr ... w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "N." w N., gmina O., uchwalony przez ww. organ uchwałą z dnia 25 stycznia 1999 r. nr .... Zgodnie z § 44 uchwały z dnia 28 kwietnia 2009 r. teren oznaczony symbolem ... przeznacza się na cele zabudowy usługowej z dopuszczeniem mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowej wielorodzinnej, wśród obowiązujących ustaleń określono m.in., że teren przeznacza się na lokalizację budynków usługowych do 2 kondygnacji naziemnych o wysokości do 9 metrów, dopuszcza się trzecią kondygnację w postaci poddasza użytkowego przy zastosowaniu dachów wysokich o nachyleniu 300 do 600 o kolorach pokrycia zbliżonych do naturalnego koloru dachówki ceramicznej lub kolorze grafitowym (pkt 1), dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych do trzech kondygnacji naziemnych – w tym poddasze użytkowe, dachy wysokie o nachyleniu 300 do 600 o kolorach pokrycia zbliżonych do naturalnego koloru dachówki ceramicznej lub kolorze grafitowym (pkt 4) (...). Skarga w niniejszej sprawie złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 z późn.zm., dalej "ustawa o samorządzie gminnym"), Sąd uznał, że z akt sprawy, skarżący przed wniesieniem skargi uprzednio bezskutecznie wezwali Radę Gminy O. do usunięcia kwestionowanego naruszenia prawa (pismo z 15 października 2018 r. wpływ do organu 18 października 2018 r. k. 17-19 akt sądowych). Skarga została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wskazał, że niesporna jest okoliczność, że skarżący są właścicielami nieruchomości nr ewid. działki ... w N. gmina O. położonej na terenie oznaczonym w skarżonym planie symbolem ... (k.17, 21-23 akt sądowych). Tytuł prawny do tej nieruchomości stanowi zatem oparte na obowiązujących normach prawa materialnego źródło legitymacji procesowej skarżących do zaskarżenia tej części kwestionowanego planu miejscowego, która bezpośrednio oddziałuje na ich uprawnienia i interes prawny. Skarżący określili przedmiot zaskarżenia jednoznacznie, jako obejmujący § 44 zaskarżonej uchwały – odnoszący się właśnie do terenu oznaczonego w tej uchwale symbolem .... Skarżący zaskarżając § 44 uchwały Rady Gminy O. z 28 kwietnia 2009 r. nr ... w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "N." w N., zarzucili, że plan dla terenu oznaczonego symbolem ... przewiduje jako funkcję podstawową – cele zabudowy usługowej z dopuszczeniem mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, przy czym nie spełnia wymogów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż nie zawiera linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Nadto wyjaśnienia, zdaniem skarżących wymaga procedura planistyczna dopisania do planu zagospodarowania przestrzennego N. "budownictwa wielorodzinnego" w trybie sprostowania błędu. Sąd stwierdził, iż wobec zaskarżonej w niniejszej sprawie części (§ 44) uchwały Rady Gminy O. nr ... nie zachodzą przesłanki stwierdzenia jej nieważności określone w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd argumentował, że jak wynika z analizy przedłożonej dokumentacji planistycznej podjęcie skarżonej uchwały poprzedzone było procedurą planistyczną prowadzoną na podstawie przepisów art. 15 i nast. u.p.z.p. dla uchwalania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zainicjowanej uchwałą intencyjną nr ... Rady Gminy w O. z dnia 26 czerwca 2007br. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego N. w N. uchwalonego uchwałą nr ... Rady Gminy O. z 25 stycznia 1999 r. (Dz.Urz.W. Nr ... poz. ... z 4 marca 1999 r.). W pierwotnie przygotowanym przez Wójta Gminy projekcie planu, jak również treści planu miejscowego wyłożonym do publicznego wglądu i uzgodnień zapisy planu m.in. w § 44 dla terenu ... zawierały ogólnikowe określenia dotyczące funkcji zabudowy mieszkalnej, posługując się np. ogólnikowym stwierdzeniem z "dopuszczeniem mieszkalnictwa", dopuszcza się lokalizację "budynków mieszkalnych" do trzech kondygnacji naziemnych – w tym poddasze użytkowe, dachy wysokie (...) (§ 44 pkt 4). W § 8 ust. 2 pkt 1 tego projektu określono przeznaczenie terenów wyznaczonych w granicach planu: a) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o symbolu – MN, b) zabudowy mieszkaniowej, o symbolu – M, c) zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług, o symbolu – M/U, d) zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem mieszkalnictwa, o symbolu – U/M (...). Po przeprowadzeniu określonej przepisami u.p.z.p. procedury planistycznej Rada Gminy O. w dniu 27 lutego 2009 r., po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, podjęła uchwałę nr ... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "N." w N., gmina O. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr ... z dnia 17 kwietnia 2009 r. Wojewoda K., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność powyższej uchwały, stwierdzając istotne naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Organ nadzoru zakwestionował między innymi: - naruszenie art. 34 ust. 1 u.p.z.p. gdyż uchwała nie wskazywała jednoznacznie, że dotyczy zmiany uprzedniego planu miejscowego, i że z chwilą jej wejścia w życie tracą moc zapisy uprzedniego planu, - brak spójności pomiędzy częścią tekstową i graficzną planu miejscowego co do wskazanych obszarów, - niezgodne z przepisem § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia wprowadzenie symbolu "M" dla określenia – zabudowa mieszkaniowa, podczas gdy analiza treści uchwały wykazała, że na obszarach oznaczonych tym symbolem dopuszcza się zarówno zabudowę jednorodzinną, jak tez wielorodzinną. Zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej winny być oznaczone symbolem "MN" a zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej symbolem "MW", zatem niezgodne z ww. przepisem organ uznał wprowadzenie symbolu "M" jako nowego oznaczania literowego obejmującego znaczenie dwóch innych symboli, - naruszenie procedury planistycznej w zakresie zmian wprowadzonych ustawą z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227), która weszła w życie 15 listopada 2008 r. poprzez nieuzyskanie stosownych uzgodnień Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. przed podjęciem uchwały z 27 lutego 2009 r. lecz po jej podjęciu. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Gminie O. 22 kwietnia 2009 r. Jak wynika z treści protokołu nr ... z sesji Rady Gminy O. z dnia 28 kwietnia 2009 r. na sesji tej Rada podjęła uchwałę nr ... w sprawie uchylenia własnej uchwały nr ... z dnia 27 lutego 2009 r. oraz po uwzględnieniu uwag do uprzedniej wersji planu miejscowego wyrażonych w ww. rozstrzygnięciu nadzorczym – uchwałę nr ... w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "N." w N. gmina O.. Sąd zważył, że w dacie podjęcia skarżonej uchwały Rady Gminy O. nr ... z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego N., nie weszła jeszcze w życie ww. uchwała nr ... z 27 lutego 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym). Co nadto istotne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały nie uzyskało również jeszcze przymiotu prawomocności ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K. z 17 kwietnia 2009 r., nie wywołało zatem jeszcze skutków prawnych, o których mowa w art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji dopuszczalne było uchylenie przez radę gminy we własnym zakresie, uchwały, której nieważność stwierdził w całości aktem nadzorczym wojewoda. Tym samym doszło do sytuacji, w której niejako gmina uwzględniając zasadność zarzutów rozstrzygnięcia nadzorczego wobec własnej uchwały, w całości w ramach swoistej procedury autokontrolnej niezwłocznie naprawiła wytknięte jej przez organ nadzoru istotne naruszenia prawa. Tym samym bez naruszenia obowiązujących przepisów prawa, gmina zrezygnowała z prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, niezwłocznie wprowadzając niezbędne zmiany co do wskazanych uchybień, co również należy zaakceptować. Sąd nie stwierdził, aby w tym zakresie doszło do naruszenia kompetencji, właściwości organów i procedury zarówno planistycznej regulowanej przepisami u.p.z.p. jak również obowiązującego statutu Gminy O. uchwalonego uchwałą nr ... Rady Gminy O. z 5 czerwca 2003 r. Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze zakres zaskarżenia, dopuszczalne było wprowadzenie zmian w treści projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "N." w N. o charakterze w istocie doprecyzowującym uprzednio niejednoznaczny zapis, którego prawidłowa interpretacja w brzmieniu w projekcie w pierwotnym brzmieniu nie dawała podstaw do innej interpretacji niż określona w zaskarżonej uchwale. Z porównania bowiem treści przepisów § 8 ust. 1 i 2 i § 44 oraz innych przepisów planu wynika, że zarówno w pierwotnym brzmieniu, jak również w wersji doprecyzowanej na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego prawodawca lokalny rozróżniał tereny, dla których przewidywał wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN), oraz tereny dla których przewidywał przeznaczenie mieszane z uwzględnieniem funkcji mieszkaniowej (nazwanej "mieszkalnictwem" "M" bez doprecyzowania ani ograniczenia do jednorodzinnej lub wielorodzinnej) i usługowej. Przy czym plan w obydwu wersjach przewidywał dla różnych jednostek zarówno zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług (jako M/U), jak i zabudowę usługową z dopuszczeniem mieszkalnictwa (jako U/M). W zaskarżonej uchwale z 28 kwietnia 2009 r. doprecyzowano w § 8 ust. 2 pkt 1, ustalenia ogólne, iż w granicach planu wyznacza się tereny : a) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o symbolu – MN, b) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, o symbolu – MN/MW, c) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, o symbolu – MN/MW/U, d) zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, o symbolu U/MN/MW, (...) Ten przepis w planie uchwalonym uchwałą z 27 lutego 2009r. określał rodzaje przeznaczenia terenów: a) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o symbolu – MN, b) zabudowy mieszkaniowej, o symbolu – M, c) zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług, o symbolu – M/U, d) zabudowy usługowej z dopuszczeniem mieszkalnictwa, o symbolu U/M (...) Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z porównania treści § 44 przedmiotowej uchwały od pierwotnego projektu, do treści uchwalonej zmiany planu miejscowego wynika, iż zmiana dla tego terenu polegała wyłącznie na wskazanym doprecyzowaniu przeznaczenia dopuszczonego poza zabudową usługową tj. oznaczenia symbolu z C12U/M na C 2 U/MN/MW i z "dopuszczeniem mieszkalnictwa" na z "dopuszczeniem mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowej wielorodzinnej". W niezmienionym brzmieniu pozostały wszystkie szczegółowe zapisy w § 44, w tym w szczególności dotyczące określenia wysokości jedynie budynków usługowych do 9 metrów (pkt 1), garaży (pkt 5), określenie wysokości budynków mieszkalnych jedynie ilością kondygnacji naziemnych (pkt 4), jak również określenie w pkt 10, że minimum 10% powierzchni działki musi być biologicznie czynna (zieleń użytkowa lub ozdobna). Sąd zważył, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, uwzględniając zakres zaskarżenia (§ 44 zaskarżonej uchwały, odnoszący się do terenu oznaczonego symbolem ...) bez znaczenia do oceny legalności pozostaje zarzut dotyczący zmian dokonanych w skarżonej uchwale z 28 kwietnia 2009 r. – uchwałą nr ... Rady Gminy O. z 25 czerwca 2009 r. w sprawie sprostowania błędu w uchwale w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "N." w N. gmina O.. Wskazana uchwała z 25 czerwca 2009 r. nie ingerowała bowiem jakkolwiek w treść § 44 skarżonej uchwały, a jedynie w treść zapisów § 13 pkt 1, § 26 pkt 1 i § 31 pkt 1 tej uchwały. Nadto ocenę tego czy skarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności Sąd dokonuje uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. Zasadnie, zdaniem Sądu, organ podniósł, że przed podjęciem skarżonej uchwały nie wniesiono żadnych uwag, w szczególności dotyczących zapisów § 44. Nie zaistniała także w sprawie sytuacja prawna określona w art. 28 ust. 2 u.p.z.p, bowiem rada gminy uchyliła wadliwą uchwałę przed uzyskaniem przymiotu prawomocności przez rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające jej nieważność. Nie doszło zatem, zdaniem Sądu, w tej sprawie do sytuacji istotnego naruszenia przepisów regulujących procedurę uchwalania planu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, na podstawie analizy zgromadzonych akt sprawy brak jest również podstaw aby zakwestionować zasadność oceny Rady Gminy O., zgodności uchwalonej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "N." w N. z ustaleniami obowiązującego w dacie podjęcia uchwały studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. przyjętego uchwałą Rady Gminy O. nr ... z 18 kwietnia 1997 r. Przewidziano w nim jednostkę strukturalną "1" mieszkaniowo- usługowo-rolniczą O.-N., w której przewidziano strefy mieszkalnictwa (M), usług U (ośrodek usługowy (1.3.U) stref mieszkalnictwa obszaru ww. jednostki strukturalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że nie jest również w okolicznościach tej sprawy zasadny główny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przy określeniu ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem ... jako przeznaczonego na cele zabudowy usługowej z dopuszczeniem mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowej wielorodzinnej. Skarżący upatrują naruszenia zasad uchwalania planu w braku określenia dla tego terenu, jako przewidującego różne sposoby zagospodarowania - linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach gospodarowania. Sąd wskazał, że z uchwalonego planu wynika m.in., że dla terenu oznaczonego na rysunku symbolem C12U/MN/MW (także innych w tym planie o analogicznym oznaczeniu literowym) określono przeznaczenie na cele zabudowy usługowej z dopuszczeniem mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowej wielorodzinnej. Określając ustalenia: 1) teren przeznacza się na lokalizację budynków usługowych do 2 kondygnacji naziemnych o wysokości do 9 metrów; dopuszcza się trzecią kondygnację w postaci poddasza użytkowego przy zastosowaniu dachów wysokich o nachyleniu 30° do 60° o kolorach pokrycia zbliżonych do naturalnego koloru dachówki ceramicznej lub kolorze grafitowym; 2) dopuszcza się podpiwniczenie budynków; 3) uciążliwość prowadzonej działalności nie może wykraczać poza granice działki i nie może być uciążliwa dla ewentualnie zlokalizowanego na działce mieszkania; 4) dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych do trzech kondygnacji naziemnych - w tym poddasze użytkowe, dachy wysokie o nachyleniu 30° do 60° o kolorach pokrycia zbliżonych do naturalnego koloru dachówki ceramicznej lub kolorze grafitowym; 5) dopuszcza się lokalizację garaży z pomieszczeniami gospodarczymi nie przekraczających wysokości 3 m do gzymsu i 4,5 m do kalenicy o architekturze dostosowanej do architektury budynków mieszkalnych. Zaleca się łączyć garaże w jedną bryłę z budynkiem mieszkalnym; 6) powierzchnia zabudowy nie może przekraczać 30% powierzchni działki; 7) dopuszcza się wydzielenie mieszkania w budynkach wymienianych w punkcie 1 pod warunkiem że nie będą znajdowały się w strefie uciążliwości; 8) w granicach działki należy wydzielić niezbędną ilość miejsc parkingowych związanych z prowadzoną działalnością; 9) obowiązuje zakaz wjazdów z ulicy KZ 1; 10) minimum 10% powierzchni działki musi być biologicznie czynna (zieleń użytkowa lub ozdobna). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, taki sposób określenia przeznaczenia terenów nie można z góry uznać za wadliwy oraz niespełniający wymogów art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznaczenie powyższe mają charakter jednoznaczny wskazują na wolę organów gminy dopuszczenia mieszanej i wzajemnie uzupełniającej się funkcji zagospodarowania, za którą można w ocenie Sądu uznać w miejscowości o tak specyficznym położeniu w gminie stanowiącej tzw. zaplecze mieszkaniowe dużego miasta (B.) zabudowę usługową z dopuszczeniem mieszkaniowej zarówno jednorodzinnej jak i wielorodzinnej. Z uwagi na sposób określenia przeznaczenia terenów przyjęty w uchwalonym planie miejscowym, konieczne było dokonanie oceny, czy i które z tych przeznaczeń wymagało określenia terenu liniami rozgraniczającymi w stosunku do terenu o innym przeznaczeniu. Sąd zważył, że w kwestionowanym zapisie planu miejscowego brak jest dostatecznych podstaw dla stawiania takiego bezwzględnego wymogu. Tym bardziej brak jest podstaw, abstrahując od kwestii celowości, słuszności przyjętych rozwiązań, które nie podlegają ocenie sądu administracyjnego, do uznania za zasadne oczekiwania skarżących co do wprowadzenia linii rozgraniczających pomiędzy funkcją zabudowy usługowej i mieszkaniowej wielorodzinnej. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, aby w części objętej skargą uchwała nr ... Rady Gminy O. z dnia 28 kwietnia 2009 r. została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnym naruszeniem trybu ich sporządzania, lub naruszeniem właściwości organów w tym zakresie, powodując nieważność uchwały w całości lub części, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w zw. z art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. W skardze kasacyjnej E. W. i J. W. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności uchwały nr ... z dnia 28 kwietnia 2009 r. Rady Gminy O. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wnieśli o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie: - przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 7 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1587), polegające na przyjęciu, że uchwała z dnia 28 kwietnia 2009 r. Rady Gminy O. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "N." w N., gmina O., uchwalonego przez Radę Gminy O. uchwałą z dnia 25 stycznia 1999 r. w zakresie zapisu § 44 uchwały, dotyczącego terenu oznaczonego symbolem ... - cele zabudowy usługowej z dopuszczeniem mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowej wielorodzinnej nie wymaga obowiązkowego określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, jak również w prawidłowy sposób określa obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 2.1. Tak postawiony zarzut nie jest zasadny. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje podstawy prawne uwzględnienia skargi na decyzje, nie ma zatem zastosowania do określenia podstaw uwzględnienia skargi na akty prawa miejscowego. Podstawę prawną uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego reguluje art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc, że: "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". W art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został określony rodzaj sankcji stosowany wobec aktu prawa miejscowego, nie określono natomiast rodzaju naruszenia przepisu prawa, które daje podstawy do jej zastosowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że do tych rodzajów naruszenia prawa należy zaliczyć nie tylko ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa, które zostało wyliczone w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego ale też naruszenie przepisów prawa przez błędna wykładnię. W skardze kasacyjnej nie określono podstaw kasacyjnych, tak jak stanowi art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej trudno jest wyprowadzić, czy zarzuca się wadliwą wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie. 2.2. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa przesłanki nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały: "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Podstawą do wyprowadzenia zasad sporządzenia planu jest regulacja art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Tak też § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi: "Projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać: linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich przeznaczenia". Wymóg wprowadzenia linii rozgraniczających tereny ograniczony jest przesłanką różnego przeznaczenia terenu. Różne przeznaczenie terenu to przeznaczenie, które pozostaje w sprzeczności, a zatem gdy nie można go pogodzić, np. przeznaczenia na budownictwo mieszkaniowe z przeznaczeniem na produkcyjną działalność. Nie stanowi takiej sprzeczności przeznaczenie terenów na budownictwo usługowe i mieszkaniowe. Funkcje te się łączą, a zatem nie można wywodzić o różnym przeznaczeniu. Tak też dotyczy to budownictwa jednorodzinnego i wielorodzinnego połączonego z usługami. Zasadnie Sąd wywiódł, że nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 7 pkt 7 powołanego rozporządzenia. Określone w § 44 zaskarżonej uchwały obejmuje przeznaczenie terenu, które wzajemnie się nie wyklucza, a zatem nie została spełniona przesłanka obligatoryjnego wyznaczenia linii rozgraniczających. Tym samym nie została spełniona przesłanka ustanowiona w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenia zasad sporządzenia planu. 2.3. W skardze kasacyjnej wywodzono o stanie faktycznym w zakresie realizacji budownictwa wielorodzinnego. Ocena projektu budowlanego i pozwolenia budowlanego nie daje podstaw do zakwestionowania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozwolenie budowlane musi uwzględnić zapis miejscowego planu, których naruszenie ma następstwa prawne dla jego zgodności z przepisami prawa. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich następuje przy udzieleniu pozwolenia na budowę, w którym następuje ich wyważenie w konkretnym stanie faktycznym. 2.4. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. ----------------------- 12