II OSK 1159/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1228/05 w sprawie ze skargi E. B. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania budynku uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1228/05 po rozpoznaniu skargi E. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania warsztatu samochodowego, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że przedmiotowa kara pieniężna została ustalona wobec stwierdzenia przez organ pierwszej instancji w toku kontroli samowolnego użytkowania obiektu z wykorzystaniem części socjalno-biurowej na mieszkanie. Zastosowano w sprawie jako podstawę orzeczenia o karze przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiący, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. B. zarzucił oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych oraz naruszenie norm prawa materialnego, podnosząc, że użytkowana była jedynie część obiektu przewidziana w pozwoleniu na budowę na cele socjalno-biurowe, zaś wykorzystywana faktycznie na mieszkanie, natomiast pozostała część obiektu /warsztatowa/ nie była na tyle wykończona, aby było możliwe przeprowadzenie jej odbioru i przekazanie do eksploatacji, co jest warunkiem zakończenia budowy. W ocenie skarżącego użytkowanie tylko części obiektu i to na cele mieszkalne powinno znaleźć odbicie w wysokości kary, która powinna być zdecydowanie niższa. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna, stwierdzając że okoliczności sprawy są niesporne, bowiem skarżący faktycznie rozpoczął użytkowanie części socjalno-biurowej obiektu jako mieszkalnej przed uzyskaniem stosownego pozwolenia, co organ ustalił w dniu [...] czerwca 2005 r. Organ słusznie zatem orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2005 r. przy czym bez znaczenia jest fakt, że obiekt w dacie kontroli był użytkowany tylko w części, co wynika w ocenie Sądu jednoznacznie z dyspozycji art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis ten nie przewiduje różnicowania wysokości kary w zależności od tego, czy stwierdzono użytkowanie całości czy też części obiektu budowlanego. Do naliczania kary prawidłowo ustalono, że obiekt jest zaliczony do kategorii [...]. Nie jest zasadne stanowisko skarżącego, że kategorię obiektu powinno się ustalać według faktycznego użytkowania /mieszkalnego/ w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. B. reprezentowany przez adwokat G. N.-P. zarzucając niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 57 ust. 7 i 59f ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że kara pieniężna za samowolę użytkową powinna być wymierzona za cały obiekt warsztatowy, objęty pozwoleniem na budowę, podczas gdy skarżący przystąpił do użytkowania tylko tej części, która została przewidziana w projekcie jako socjalna, zaś pozostałej części jeszcze nie zrealizował i nie użytkuje. Wykorzystanie części obiektu w celach mieszkalnych powinno też w ocenie strony powodować przyjęcie korzystniejszego współczynnika, to jest takiego, jaki jest przewidziany dla budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że jest bezsporne, iż skarżący wraz z rodziną zamieszkuje w przedmiotowym budynku bez stosownych pozwoleń i odbioru obiektu do użytkowania. Zmiana sposobu użytkowania części obiektu na mieszkalną mogła spowodować zastosowanie kary według stawki podstawowej, a nie dziesięciokrotnie podwyższonej. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wynika, iż użytkowanie samowolne tylko części obiektu skutkuje takimi samymi konsekwencjami, jak użytkowanie całego obiektu, a więc ustaleniem kary pieniężnej za cały obiekt. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że słusznie w skardze kasacyjnej zarzuca się zaskarżonemu wyrokowi błędną wykładnię przepisów art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Nie można podzielić poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w sytuacji, gdy inwestor dopuścił się samowoli użytkowej tylko w odniesieniu do części obiektu budowlanego, to karę pieniężną wymierza się w takiej wysokości, jak gdyby samowola użytkowa dotyczyła całego obiektu. Przeciwko takiemu stanowisku przemawia chociażby to, że w sytuacji, gdy obiekt składa się z kilku części o różnym przeznaczeniu, zaliczone do różnych kategorii, to karę pieniężną ustala się z uwzględnieniem poszczególnych części i to tylko tych, co do których nastąpiło samowolne przystąpienie do użytkowania. Odrębnym problemem jest to, czy w sytuacji, gdy część obiektu w projekcie budowlanym przewidziana na cele socjalno-biurowe, została wybudowana faktycznie jako mieszkalna. Do rozważenia w tym przypadku pozostaje, czy miała miejsce samowola budowlana polegająca na odstąpieniu od warunków pozwolenia na budowę i w związku z tym zaistniały stan faktyczny analizować w oparciu o art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 185 ust. 1 ppsa.