II OSK 1171/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Jerzy Bujko Sędziowie Krystyna Borkowska (spr.) Zofia Flasińska Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 700/04 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Skarbu Państwa - kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz r.pr. B. D. kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych w tym 22% VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 700/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia 26 września 2003 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy stawu rybnego przez S. T. Z ustaleń organu wynikało, że na nieruchomości stanowiącej własność S. T. nie są prowadzone prace przy budowie stawu rybnego. Stwierdzono, iż na działce znajduje się wyrobisko po zdjętej warstwie ziemi długości 30 m i szerokości od 14,5 do 21 m o głębokości od 0,8 m do 2,5 m., licząc od poziomu przyległego terenu. Z oświadczenia właściciela terenu wynikało, iż ziemia z wykopu została pobrana w celu podwyższenia placu, na którym zamieszkuje. Wykop został zrobiony w 2001 r., a w roku 2003 r. wydobyto w tym celu dodatkowo trzy samochody gruntu. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa, Gospodarki Wodnej i Leśnictwa z dnia 12 września 2001 r., z którego wynika, iż pobranie ziemi z własnej działki siedliskowej nie narusza zakazów zawartych w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.). W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez Z. M. -współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości, decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że S. T. nie prowadził prac przy budowie stawu. W skardze na powyższą decyzję Z. M. podniósł, iż budowany przez S. T. staw rybny jest zbiornikiem zaliczonym do budowli, i jego budowa wymagała pozwolenia na budowę, co w konsekwencji oznacza, iż roboty budowlane mogą być rozpoczęte dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpoczęcie przez inwestora wybierania ziemi w 2001 r. należało uznać za samowolnie rozpoczętą budowę stawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. W ocenie Sądu zarzuty podniesione przez skarżącego stanowią w istocie polemikę z decyzją udzielającą pozwolenia wodnoprawnego, która została skontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA 3537/03. Zdaniem Sądu organ trafnie ustalił, iż nie zostały rozpoczęte roboty budowlane związane z wykonywaniem stawu. Brak jest zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, a tym samym również znamion samowoli budowlanej. Jakkolwiek akta sprawy wskazują, iż S. T. faktycznie wybrał ziemię z części działki, to jednak uczynił to w celu utwardzenia gruntu przed własnym budynkiem w 2001 r. Do czasu podjęcia starań o wydanie pozwolenia na budowę stawu, nie czynił innych prac przygotowawczych mających na celu budowę stawu. Potwierdza to także dokumentacja zdjęciowa w aktach sprawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Z. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów postępowania przez organy w toku postępowania administracyjnego, art. 141 § 4 i art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie błędnego stanu faktycznego, który w postępowaniu administracyjnym został ustalony z naruszeniem procedury. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że organ nadzoru budowlanego powinien ustalić, czy zakwestionowany obiekt jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Następnie należało ustalić kiedy dany obiekt został zrealizowany, jaki był zakres robót budowlanych i czy wymagane było pozwolenie na budowę. Wykop o wymiarach: długość - 30,5 m, szerokość od 14,5 m do 21 m, głębokość od 0,8 m do 2,5 m należy uznać za budowlę. Ponadto w analizowanej sprawie Sąd bezkrytycznie powtórzył za organami administracyjnymi, że nie zostały rozpoczęte roboty budowlane związane z wykonywaniem stawu. Tymczasem twierdzenie to opiera się jedynie na oświadczeniu inwestora S. T. W skardze kasacyjnej został zawarty wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie kasacyjne polega na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 cyt. ustawy. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd uchybił ww. przepisom ustawy, regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi, akceptując poczynione przez organy ustalenia faktyczne dokonane "z naruszeniem procedury". Przypomnieć w tym miejscu należy, że skarga kasacyjna wymaga nie tylko przytoczenia podstaw, ale także ich uzasadnienia. Nieodzownym elementem uzasadnienia zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu winno być zatem wyjaśnienie na czym naruszenie tego przepisu polegało a także jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazując na naruszenie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ - polegające na zaaprobowaniu przez Sąd dokonanych przez organ "naruszeń procedury" w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącej tego zarzutu nie wskazano przepisów postępowania administracyjnego którym organy miały uchybić. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do przedstawionego wyżej zarzutu. 1. Istota niniejszej sprawy - jak wynika z treści zawartych w skardze kasacyjnej wywodów - sprowadza się do oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i kwestionowaniu przyjętych przez organy i Sąd odmiennych od skarżącego ustaleń stanu faktycznego. Zauważyć w związku z powyższym należy, że zawarta w art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada swobodnej oceny dowodów pozwala organom administracji dokonać własnej oceny wyników postępowania dowodowego. Wyłącza on możliwość odmiennej niż orzekający organ oceny wiarygodności zebranych w sprawie dowodów na których oparł on swoje rozstrzygnięcie, chyba że dowody te ocenione zostały w sposób dowolny. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zaistniała. Podzielić należy stanowisko wyrażone przez Sąd w zaskarżonym wyroku, iż analiza zebranych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentów (protokoły z wizji lokalnej) wskazuje, że znajdujące się na przedmiotowej działce wyrobisko powstało w związku z wydobywaniem przez S. T. ziemi w celu podwyższenia terenu na jego działce siedliskowej a także działce jego syna. Powyższa okoliczność potwierdza pośrednio zarówno treść notatki służbowej z dnia 8 maja 2003 r. jak i pisma Starosty Powiatowego w W. - Wydział Ochrony Środowiska z dnia 12 września 2001 r. Zgodzić zatem należy się z poglądem Sądu I instancji, że organy swoją ocenę materiału dowodowego oparły na przekonywujących podstawach i dały temu wyraz w pisemnych motywach decyzji oraz że zawarte w uzasadnieniu tej decyzji wywody są zgodne z prawidłami logiki. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ odwoławczy odstępując od orzeczenia rozbiórki i umarzając postępowanie uznał, że wykonanych robót nie można traktować jako robót prowadzonych przy budowie stawu. Odnosząc się natomiast do zarzutu niezajęcia przez organy i Sąd stanowiska w kwestii ewentualnego uznania wyrobiska za budowę w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b/ i pkt 3 - Prawa budowlanego należy zauważyć, że parametry tego wyrobiska a także treść wymienionego wyżej przepisu nie czyniły koniecznym odniesienia do powyższej kwestii. Stosownie bowiem do brzmienia ust. 3 pkt 1 lit. b/ i pkt 3 cyt. ustawy przez budowle należy rozumieć "każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury (...) stanowiący całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami". Powstałego, na skutek wywożenia przez S. T. ziemi, wyrobiska nie sposób zaliczyć do tego rodzaju obiektów. 2. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wymieniony wyżej przepis zobowiązuje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż organy administracji naruszyły art. 105 K.p.a. ponieważ brak było podstaw do uznania bezprzedmiotowości postępowania. Istotnie wskazany wyżej przepis został błędnie powołany w sentencji decyzji. Zauważyć jednakże należy, że orzeczenie organów administracyjnych podlega uchyleniu przez Sąd dopiero w przypadku zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ - c/. Zatem w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 105 K.p.a. uchylenie zaskarżonej decyzji byłoby możliwe jedynie wówczas gdyby naruszenie ww. przepisu postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zachodzi. Organ administracji wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 105 K.p.a. w istocie rozpoznał sprawę merytorycznie. Przeprowadzone bowiem zostało postępowanie dowodowe, dokonane zostały stosowne ustalenia i zaprezentowane zostało stanowisko, iż wykonywane roboty nie były tego rodzaju aby wymagały uprzedniego uzyskania na nie pozwolenia lub zgłoszenia. W tej sytuacji, mimo błędnego powołania w sentencji decyzji art. 105 § 1 K.p.a., jako jej podstawy prawnej, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy wskazana wyżej wadliwość pozostała bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nie podzielając poglądu Sądu w kwestii bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy stawu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż mimo błędnego uzasadnienia orzeczenie Sądu z uwagi na przedstawioną wyżej argumentację odpowiada prawu. 3. Za nietrafny należy uznać również zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera relację z przebiegu dotychczasowego postępowania, wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia i wyjaśnia przyczyny, z powodu których skarga nie mogła zostać uwzględniona. Wprawdzie - jak to wyżej podniesiono - Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu Sądu I instancji dotyczącego bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, jednakże wadliwość uzasadnienia z uwagi na trafność zawartego w wyroku rozstrzygnięcia nie czyni zasadnym uwzględnienia skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.