II OSK 1173/16

Dnia 28 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1586/14 w sprawie ze skargi D. W., M. W., J. W. i M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1586/14, oddalił skargę D. W., M. W., J. W. i M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w sprawie znak: [...] nałożył na D. W., M. W., M. W. i J. W. obowiązek przedłożenia w organie w terminie do 31 marca 2013 r. oceny technicznej określającej aktualny stan techniczny budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego usytuowanych na działce nr [...] w miejscowości [...] oraz wskazującą roboty budowlane, które należy wykonać w celu doprowadzenia obiektów do stanu zapewniającego spełnienie wymagań podstawowych określonych w art. 5 Prawa budowlanego i uzgodnioną z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków we[...] . Skarżący wnieśli odwołanie od powyższego postanowienia, jak również złożyli wniosek o stwierdzenie jego nieważności. Na skutek rozpoznania odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] znak: [...] uchylił w całości postanowienia PINB w [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] i nakazał skarżącym przedłożenie w organie w terminie do dnia 30 czerwca 2014 r. oceny technicznej określającej aktualny stan techniczny budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości [...] oraz wskazującej roboty budowlane, które należy wykonać w celu doprowadzenia ww. obiektów do stanu zapewniającego spełnienie wymagań podstawowych określonych w art. 5 Prawa budowlanego. [...] WINB postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB w [...] z dnia [...] września 2012 r. nr[...] . Organ wskazał, że wobec jednoczesnego uruchomienia postępowania odwoławczego od ww. postanowienia zaistniała przeszkoda we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności. Skarżący wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie, po którego rozpoznaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że postanowienie PINB w [...] z dnia[...] września 2012 r. nr [...] zostało uchylone postanowieniem [...] WINB z dnia [...] marca 2014 r. nr[...] . Wobec wyeliminowania go z obrotu prawnego nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności. D. W., M. W., J. W. i M. W. wnieśli skargę na powyższe postanowienie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd, że żądanie strony stwierdzenia nieważności nieostatecznego postanowienia, które zostało uchylone przez organ zażaleniowy, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.). Tryb odwoławczy ma w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli od postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji zostało wniesione zażalenie, to powinno ono być załatwione w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o zażaleniach. Tryb odwoławczy (zażaleniowy) jest dla strony korzystny z tego względu, że organ odwoławczy rozstrzyga sprawę ponownie pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji (postanowienia) jak i wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź też powodujące inne nieprawidłowości. Natomiast uprawnienia organu stosującego art. 156 § 1 K.p.a. są węższe niż organu odwoławczego. Postanowienie stanowiące przedmiot wniosku o stwierdzenie nieważności, czyli postanowienie PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] września 2012 r., zostało uchylone postanowieniem [...] WINB Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., a więc nie znajduje się ono w obrocie prawnym. W takiej sytuacji oczywiste jest, że prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w [...] Nr [...] z dnia [...].09.2012 r. jest również niedopuszczalne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli D. W. i M. W., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a., a to: — błędną wykładnię pojęcia "innych uzasadnionych przyczyn" zawartego w art. 61a § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że jest taką zbieg w czasie odwołania od decyzji z żądaniem stwierdzenia jej nieważności, a także sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem naruszająca art. 151 P.p.s.a.; — art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. przez dokonanie kontroli nie według stanu prawnego rzeczy istniejącego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, ale w odniesieniu do zdarzenia późniejszego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skoro złożony "wniosek" powinien być rozpatrywany, jako odwołanie, to wyklucza to wydanie przez organ odrębnego postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Zdaniem skarżących nie ma w tym zakresie spójności pomiędzy tego rodzaju motywem wyroku uzewnętrznionym w jego uzasadnieniu a sentencją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie podnieśli zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Podniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że zasadniczo kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247). Analiza zarzutów skargi prowadzi do konstatacji, że skarżący nie wykazali skutecznie i nie uzasadnili należycie, że istnieje związek przyczynowy między naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom skargi należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że wszczęcie postępowania odwoławczego stanowi przeszkodę o charakterze przedmiotowym do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego przewidzianego w art. 156 K.p.a. Przepisy prawa uniemożliwiają bowiem prowadzenie równolegle dwóch postępowań, tj. postępowania zwykłego (z odwołania) i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zakwestionowanej odwołaniem. Stanowi to o zasadności zastosowania w sprawie art. 61a § 1 K.p.a. i wydania na jego podstawie, "z innych uzasadnionych przyczyn", postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią złożony wniosek niedopuszczalnym. Organ administracji publicznej na tym etapie postępowania bada, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując jednocześnie oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. W konsekwencji odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie w sytuacjach niewymagających analizy sprawy oraz przeprowadzenia dowodów. Podkreślić należy, że przepis art. 61a K.p.a. przewiduje dwie samodzielne i niezależne przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Dostrzec trzeba, że użyty w redakcji przepisu zwrot: "inne uzasadnione przyczyny" jest wyrażeniem nieostrym, nieskonkretyzowanym w ustawie. Na pewno "inne uzasadnione przyczyny", które uniemożliwiają wszczęcie postępowania, muszą być brane pod uwagę w każdym przypadku i bez względu na status osoby składającej wniosek - a więc także wówczas, gdy jest ona stroną. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się natomiast, że obejmuje on sytuacje, w których sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (zob. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/4/9-25). Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. ma bowiem charakter procesowy i zamyka stronie drogę do merytorycznego rozstrzygania w przedmiocie żądania (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1572/15, LEX nr 2277812). W świetle powyższych rozważań, skoro postanowienie stanowiące przedmiot wniosku o stwierdzenie nieważności zostało uchylone postanowieniem [...] WINB z dnia [...] marca 2014 r., to prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w [...] z dnia [...] września 2012 r. jest również niedopuszczalne. Ponadto Sąd Wojewódzki zasadnie zwraca uwagę, że tryb odwoławczy (zażaleniowy) jest dla strony korzystny, ponieważ organ odwoławczy rozstrzyga sprawę ponownie pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające. Natomiast uprawnienia organu stosującego art. 156 § 1 K.p.a. są zawężone do badania przesłanek wymienionych w tym przepisie. Z tego wynika, że "wniosek o stwierdzenie nieważności", wniesiony do organu odwoławczego przed upływem terminu do złożenia odwołania, powinien być rozpatrywany, jako odwołanie. Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. przez dokonanie kontroli nie według stanu prawnego rzeczy istniejącego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, ale w odniesieniu do zdarzenia późniejszego. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. stanowi: "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (...) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty". Zaznaczyć trzeba, że w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest zaskarżalne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola sądu ma zakres ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych lub procesowych. Sąd Wojewódzki w ramach swojej kognicji, dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w [...] z dnia [...] września 2012 r. Kontrola Sądu dotyczyła stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania tego postanowienia i wbrew zarzutom skargi, nie odnosiła się do zdarzeń przyszłych, tj. nie była kontrolą pro futuro. Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że żądanie strony stwierdzenia nieważności nieostatecznego postanowienia, które zostało uchylone przez organ zażaleniowy, powinno zostać załatwione, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.