II OSK 1174/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 238/17 w sprawie ze skargi M.P. i L.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M.P. kwotę 607 (sześćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 238/17, oddalił skargę M.P. i L.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. orzekł o odstąpieniu od nakładania obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego prawem w sprawie rozbudowy budynku "[...]" na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W., stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...]. Po rozpatrzeniu odwołania M.P. i L.G., decyzją z [...] listopada 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn.zm. - w skrócie "k.p.a."), art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 – dalej w skrócie "Pr. bud."), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazał, że w trakcie kontroli nieruchomości pracownicy organu I instancji ustalili, że znajdujący się tam budynek mieszkalny został rozbudowany w latach 1986 – 1988, na podstawie decyzji z [...] marca 1986 r. zezwalającej na rozbudowę istniejącej tam "[...]". Zgodnie z tą decyzją projektowana długość budynku winna wynosić 12,80m, wysokość od poziomu gruntu 9,70m i od poziomu gruntu do krawędzi gzymsu ok 8,80m. Z pomiarów dokonanych podczas przeprowadzonej 23 stycznia 2015 r. kontroli wynika, że obecne wymiary budynku usługowego wynoszą: szerokość od strony podwórka 6,10m, szerokość od strony ul. [...] 5,47m, długość 12,50m, wysokość od poziomu istniejącego terenu do górnej krawędzi gzymsu - 8,36m, wysokość od parteru do kalenicy 9,30m. Analizując dokonane ustalenia organ uznał, iż jakkolwiek projektowane i obecne wymiary rozbudowy spornego budynku różnią się między sobą, gdyż winny wynosić 5,00m x 12,80m, wysokość ok. 9,70m i ok. 8,80m, a wynoszą 5,30m x 12,30m oraz wysokość ok. 9,30m do ok. 8,36m, to jednak różnica ta jest na tyle niewielka, iż nie powinna być traktowana jako istotne odstępstwo od warunków określonych w decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] marca 1986 r. Różnica ta mieści się w granicach dopuszczalnego, tj. pozbawionego konsekwencji wynikających z ustawy Prawo budowlane, odstępstwa od projektu budowlanego. Podkreślił, że w zaakceptowanym przez właściwy organ projekcie, określając wielkości obiektu posługiwano się oznaczeniem " ", co oznacza "w przybliżeniu". W takim wypadku w/w różnic w wysokości obiektu, tym bardziej, nie można uznawać za odstępstwo. Oceniając dokonane przez inwestora odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego organ odwoławczy wskazał, że o tym, czy dane odstępstwo ma charakter istotny, winien decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Dokonując kwalifikacji odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w oparciu o art. 36a ust. 5 Pr. bud., należy brać również pod uwagę przepisy mające charakter zasad ogólnych, a mianowicie art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 4 i pkt 9 Pr. bud., art. 9 Pr. bud. W skardze do Sądu I instancji M.P. i L.G. podniosły zarzuty naruszania art. 36a ust. 5 pkt 2 Pr. bud., art. 4, art. 5, art. 9 Pr. bud., art. 36a ust. 1 Pr. bud., art. 6, art. 7, art. 77- 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Orzekając o oddaleniu skargi, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazał, iż rozbudowa będąca przedmiotem postępowania została w całości zrealizowana na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), a następnie przyjęta do użytkowania [...] maja 1988 r. Oceniając charakter dokonanych przez inwestora odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego Sąd podzielił stanowisko organu o braku podstaw do nałożenia na inwestora, na podstawie 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., obowiązków mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Według Sądu I instancji art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. przewiduje nałożenie na inwestora obowiązków lub czynności, które mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Z przepisu tego nie wynika natomiast, że inwestor ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę. Jedynie w sytuacji, gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.) organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Według Sądu organy nadzoru budowlanego trafnie uznały, iż niewielka zmiana parametrów wykonanej rozbudowy, nie może być zakwalifikowana jako odstępstwo, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 Pr. bud. Z akt postępowania wynika, że dobudowana część jest podpiwniczona z dwoma kondygnacjami nadziemnymi i strychem. Wymiary dobudowanego obiektu wynoszą: szerokość od strony podwórka - 6,10m, szerokość od strony ul. [...] - 5,47m, długość -12,50m, wysokość od poziomu istniejącego terenu do górnej krawędzi gzymsu 8,36m. Natomiast według dokumentacji i rzutu kondygnacji, wymiary budynku winny wynosić: 5,00m x 12,80m. Według okazanej kserokopii planu realizacyjnego z wykonanej rozbudowy wymiary dobudowanego obiektu wynoszą: 5,30m x 12,30m. Powyższe rozbieżności, jak przyjął organ oznaczają, że już na etapie projektowania wymiarowanie budynku było niespójne. Zważywszy jednak, że projektowany budynek był zlokalizowany pomiędzy dwoma istniejącymi w tym czasie budynkami jego szerokość nie mogła ulec zmianie. Także długość i wysokość przedmiotowego budynku wynikająca z dokonanych pomiarów kontrolnych wykonanych przez uprawnionego pracownika organu nadzoru budowlanego nie odbiega w sposób istotny od dokumentacji projektowej. Projektowana długość budynku to: 12,80m - z pomiaru 12,50m. Projektowana wysokość od poziomu gruntu 9,70m z adnotacją projektanta "projektowany dach dostosować wysokościowo do istniejącego dachu", wysokość mierzona od poziomu gruntu do krawędzi gzymsu wynosi 8,36m. Sąd zauważył nadto, iż projektant wyraził zgodę na alternatywne rozwiązanie /przekrój pionowy A-A/ w zakresie dostosowania wysokości dachu do istniejącej zabudowy. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Sąd I instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organu, co do braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. WSA podzielił także stanowisko organu o braku podstaw do przyjęcia, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zmiany powierzchni zabudowy i kubatury dobudowanego obiektu. Uzasadnienie organu w tym przedmiocie jest przekonywujące i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M.P. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie akt sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu w postaci zdjęć dobudowanego budynku oraz jego ściany od strony wschodniej na okoliczności podane w treści uzasadnienia. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast na uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu skarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono jak przebiega zewnętrzna ściana dobudowanego budynku od strony wschodniej tj. od strony parterowego budynku użytkowego i jaka jest rzeczywista szerokość budynku na całej długości wskazanej powyżej ściany zewnętrznej i przyjęcie, że przy założeniu, iż budynek został wzniesiony między dwa istniejące już budynki, jego szerokość nie mogła ulec zmianie a ewentualne różnice w wymiarach mogą być skutkiem niespójnego zwymiarowania już na etapie projektowania. W konsekwencji błędnych założeń przyjęto, że szerokość budynku na całej długości wynosi 5,47m, co przy projektowanej szerokości 5m uznano za odstępstwo od projektu o charakterze nieistotnym, podczas gdy w rzeczywistości ściana zewnętrzna na całej jej długości nie stanowi linii prostej, szerokość budynku w poszczególnych jego częściach jest różna a faktycznie niezgodne z projektem poszerzenie budynku o ok. 1m nastąpiło głównie już poza ograniczającym rozbudowę istniejącym wówczas budynkiem parterowym. II. naruszenie prawa materialnego tj. 1. art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie, podczas gdy w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw od projektu obowiązkiem organu jest nałożenie na inwestora obowiązków mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem; 2. art. 36a ust. 5 pkt 2 Pr. bud. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie w sprawie, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2018 r. L.G. wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został wydany z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego i podjętych na jego podstawie rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego obu instancji, zaaprobowanych następnie przez Sąd I instancji w wyroku oddalającym skargę, uzasadnia stanowisko autora skargi kasacyjnej, że stan faktyczny sprawy został ustalony wadliwie. Rację ma autor skargi kasacyjnej twierdząc, że w toku postępowania wyjaśniającego organy orzekające obu instancji nie ustaliły jaka jest rzeczywista szerokość budynku cukierni. Z akt sprawy niniejszej wynika, że sporny budynek został zrealizowany na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W. z [...] marca 1986 r. nr [...] zezwalającej na rozbudowę na terenie nieruchomości/działki przy ul. [...] w W. istniejącej "[...]" poprzez dobudowę do istniejącego budynku i przyjęty do użytkowania [...] maja 1988 r. Zgodnie z projektem budynek miał mieć kształt regularnego prostokąta o wymiarach: 5m szerokości x 12,80m długości. Jego długość miała odpowiadać długości istniejącego już budynku oznaczonego nr 1, a jeśli chodzi o szerokość, to miał on zostać wybudowany pomiędzy istniejącymi już budynkami i przylegać do nich ścianami bocznymi. Co do wysokości budynku projektant przewidział możliwość dostosowania projektowanego dachu do wysokości istniejącego dachu, posługując się na przekroju A-A wartościami przybliżonymi " ", które miały wynosić od poziomu gruntu 9,70m i od poziomu gruntu do krawędzi gzymsu 8,80m. Z załączonego planu realizacyjnego działki z wykonaną rozbudową wynika, że budynek posiada wymiary 5,30m x 12,30m. Całą swoją szerokością przylega do istniejących budynków oznaczonych na rysunku nr 1 i 3, a całą swoją długością odpowiada długości istniejącego budynku nr 1. Zatem na pierwszy rzut oka mogłoby się wydawać, że został on wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem technicznym. Nie mniej jednak z załączonej do akt organu odwoławczego inwentaryzacji rozbudowy pracowni cukierniczej wynika, że długość zrealizowanego budynku wynosi 12,35m, a jego szerokość od strony ul. [...] wynosi początkowo 5,30m i w kierunku podwórka ulega poszerzeniu osiągając ostatecznie wymiar 6,00m. Rację ma wobec tego autor skargi kasacyjnej podnosząc, że inwestor nie wybudował ściany budynku od strony wschodniej w linii prostej, tak jak przewidywał to projekt. W połowie długości budynku został wybudowany ciąg kominowy, wchodzący swym obrysem w istniejący budynek parterowy, co wynika z załączonej dokumentacji fotograficznej (k. 45, 46, 138, 139 akt organu I instancji) oraz wspomnianej inwentaryzacji. Natomiast w miejscu, w którym nie było już ograniczenia ze strony budynku parterowego (za ciągiem kominowym), budynek został ponownie poszerzony. Przeprowadzone w trakcie kontroli nieruchomości pomiary wykazały, że sporny budynek posiada szerokość od strony ul. [...] - 5,47m, a od strony podwórka - 6,10m, długość - 12,50m, wysokość od poziomu terenu do gzymsu - 8,36m, wysokość od parteru do kalenicy - 9,30 m. Zestawienie powyższych pomiarów z projektowanymi dowodzi, że w rzeczywistości został zrealizowany budynek o innych wymiarach i innym kształcie aniżeli wynikało to z pierwotnego z projektu, a dokonane zmiany winny być poddane ponownej ocenie co do tego, czy mają charakter istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Kwestia ta została pominięta przez organy orzekające, które w motywach wydanych rozstrzygnięć nie ustosunkowały się z należytą starannością do zebranego materiału dowodowego w tym zalegającej w aktach sprawy inwentaryzacji rozbudowy pracowni cukierniczej oraz dokumentacji fotograficznej, przyjmując z góry, bez bliższej analizy, że powyższe rozbieżności są efektem niespójnego zwymiarowania budynku już na etapie jego projektowania. A skoro budynek miał zostać zlokalizowany pomiędzy dwoma istniejącymi w tym czasie budynkami, to jego szerokość nie mogła ulec zmianie. Stanowisko to, podzielone zresztą przez Sąd I instancji, jest błędne i nie zasługuje na aprobatę. Podobnie jak nie sposób się zgodzić z poglądem Sądu wojewódzkiego wywiedzionym w ślad za organami, że niewielka zmiana parametrów wykonanej rozbudowy, nie może być zakwalifikowana jako odstępstwo, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 Pr. bud. W rezultacie brak jest, zdaniem Sądu, podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Zwrócić w tym miejscu trzeba uwagę na brak konsekwencji zarówno ze strony Sądu wojewódzkiego jak organów prowadzących postępowanie administracyjne, które zdają się nie dostrzegać istotnych różnic pomiędzy trybami naprawczymi uregulowanymi w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. i w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien uwzględnić rozważania poczynione w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącej kasacyjnie od organu orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.