II OSK 1178/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 138/07 w sprawie ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz R. T. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi R. T., wyrokiem z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 138/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O., wydane w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie drogi publicznej do ul. [...] w rejonie [...] Centrum Kultury. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów odwołania i stwierdził, że do wniosku dołączono dwa egzemplarze koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, z której wynikają wszystkie istotne parametry inwestycji. Parametry te zostały również wskazane w analizie urbanistyczno-architektonicznej stanowiącej załącznik do decyzji, a także wynikać będą ze stosownych regulacji odrębnych. Zdaniem Kolegium, pełnomocnik miasta, wnioskujący o ustalenie lokalizacji, był właściwie umocowany do podejmowania czynności w sprawie; planowana inwestycja wykracza poza zakres przedsięwzięcia objętego decyzją – pozwoleniem na budowę drogi dojazdowej do obiektów. Poza oceną organu jest kwestia celowości budowy drogi, bowiem z przepisów szczególnych nie wynika, aby konieczne było podjęcie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii gminnych jeszcze przed jej zrealizowaniem. Obowiązek uzgodnienia wynikający z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie dotyczy uzgodnień z prywatnym administratorem drogi. W kwestionowanej decyzji określone zostały warunki dotyczące obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji oraz ochrony interesów osób trzecich. R. T. zaskarżył opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do sądu administracyjnego. W skardze podniósł zarzuty naruszenia szeregu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj.: - art. 2 pkt 5 poprzez mylne przyjęcie, że planowana droga jest inwestycją celu publicznego, w związku z treścią ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), pomimo że służy jedynie skomunikowaniu kilku działek prywatnych z drogą gminną; - art. 52 ust. 2 pkt 2 poprzez nie zawarcie wymaganych informacji we wniosku; - art. 53 ust. 3 pkt 2 poprzez nie uwzględnienie przy analizie stanu prawnego, że dla terenu inwestycji wydano wcześniej prawomocne pozwolenie na budowę drogi dojazdowej do budynku [...] Centrum Kultury; - art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 poprzez nie dokonanie uzgodnień z podmiotem, któremu przekazano obowiązku zarządcy dotychczasowej drogi dojazdowej; - art. 54 pkt 2 lit. c i d poprzez nie określenie w szczególności wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Ponadto zarzucił naruszenia art. 10 i art. 106 k.p.a. poprzez nie zawarcie w decyzji informacji o dokonanych uzgodnieniach oraz wskazanych przepisów Kodeksu cywilnego, z uwagi na okoliczność, że Prezydent Miasta ustalił warunki realizacji inwestycji na wniosek pełnomocnika, który działał z jego upoważnienia. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że trafny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek inwestora nie spełniał wymagań dotyczących np. zapotrzebowania w energię (oświetlenie) czy sposobu odprowadzania wód, ewentualnie ścieków. Brak również opisu danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko. Zauważone naruszenie mogło mieć znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza w kontekście wskazania w decyzji, że kwestie potrzeb infrastrukturalnych muszą być rozważane przez inwestora. Nadto w świetle ustawy generalnie kwestie te powinny zostać przesądzone na etapie wydawania zaskarżonej decyzji. Organy naruszyły zatem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie obowiązku analizy pełnego wniosku. Jako nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia, Sąd uznał uchybienia w stosunku do art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, dane te zawarte były w części graficznej. Sąd uznał za niesłuszne pozostałe zarzuty skargi. W szczególności nie ma podstaw, aby twierdzić, że warunkiem uznania planowanej drogi, jako inwestycji celu publicznego, jest jej formalne zakwalifikowanie do kategorii dróg gminnych na zasadzie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Poza oceną pozostają podnoszone zagadnienia racjonalności realizacji drogi jako drogi publicznej, czy dopełnienia wymogu podjęcia uchwały na zasadzie art. 7 ust. 2 w/w ustawy. Sąd kontroluje jedynie legalność działań organów administracji. Jeżeli chodzi o wydanie wcześniejszego pozwolenia na budowę drogi, to Sąd podkreślił, że pozwolenie takie stanowi jedynie uprawnienie dla jego adresata dla podjęcia określonych działań inwestycyjnych. Nie obliguje jednak do realizacji inwestycji i nie skutkuje zmianą statusu prawnego terenu. Z art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika zakaz ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu po wydaniu pozwolenia na budowę. Chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy, gdyż obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie zarządców dróg w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Nie dotyczy to zarządzającej drogą wewnętrzną spółki. Jako niezgodne z prawem Sąd uznał brak wskazania w decyzji organu pierwszej instancji, że odstępuje się od uzgodnienia z zarządcą drogi gminnej, z uwagi na fakt, iż zarządcą drogi jest organ orzekający w sprawie. Uchybienie to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. Praktyka wydania decyzji na wniosek pełnomocnika organu orzekającego w sprawie, została dopuszczona przez prawodawcę, co wynika z usunięcia z k.p.a. art. 24a. Nie naruszono również praw osób trzecich, a zmiana sytuacji prawnej podmiotów dysponujących dotąd prawami do nieruchomości jest dopuszczalna w przypadku realizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok został wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., reprezentowane przez radcę prawnego B. Z. Z., zaskarżyło opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej Kolegium zarzuciło wyrokowi: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że organy administracyjne naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie obowiązku analizy pełnego wniosku inwestora, choć w postępowaniu administracyjnym przed organami obu instancji naruszenie takie faktycznie nie miało miejsca, a skarga jako niezasadna w oparciu o normę art. 151 p.p.s.a. winna być oddalona; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie do stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy, a polegające na błędnym przyjęciu, że wniosek inwestora nie spełniał wszystkich wymagań, o których mowa w tym przepisie. Wskazując na powyższe zarzuty Kolegium domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżące kasacyjnie Kolegium wskazało, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uzasadnia uchylenie decyzji jedynie w przypadku naruszenia przez organ przepisów postępowania w taki sposób, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W ocenie Kolegium stanowisko Sądu pierwszej instancji jest chybione, ponieważ zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcie rozstrzygnięcia o lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie drogi publicznej. Kolegium dokonało analizy wniosku inwestora w kontekście regulacji art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; wniosek spełniał wymogi określone tym przepisem. W pkt 5 koncepcji urbanistyczno-architektonicznej inwestycji, stanowiącej załącznik do wniosku, zawarto zapis, że planowana inwestycja będzie zgodna z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). W przepisach rozporządzenia określono wymagania dla tego rodzaju drogi w zakresie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków. We wniosku inwestora niewątpliwie brak jest dokładnej charakterystyki inwestycji w omawianym zakresie. Skoro jednak wniosek inwestora odsyła do przepisów rozporządzenia, to nie można uznać, jak uczynił to Sąd, że nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nawet gdyby przyjąć, że wniosek inwestora winien dokładnie zawierać określenie w/w wymagań dla planowanej drogi, to zauważone przez Sąd uchybienia, wcale nie wskazują na istnienie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego w sposób istotny na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku znajduje się jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kolegium uznało, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej subsumcji, co wyraża się w przyjęciu, że stan faktyczny sprawy – wynikający z akt administracyjnych – nie odpowiada hipotezie normy prawnej powołanego art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy. Na rozprawie kasacyjnej w dniu 28 sierpnia 2008 r. pełnomocnik uczestników postępowania J. i K. S., popierając skargę kasacyjną, wniósł o stwierdzenie nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) z powodu nieusunięcia w wyznaczonym terminie braków skargi i rozpoznanie przez Sąd skargi złożonej po terminie i podlegającej odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 87 § 1 p.p.s.a. Zdaniem uczestników postępowania Sąd pierwszej instancji niezasadnie przywrócił skarżącemu termin do usunięcia braków formalnych skargi w sytuacji, kiedy winien odmówić jego przywrócenia i odrzucić skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza również, że strony, które nie wniosły skargi kasacyjnej nie mogą formułować własnych zarzutów, uzupełniających skargę kasacyjną wniesioną przez inny podmiot, będący stroną postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W szczególności brak jest podstaw uzasadniających stwierdzenie niedopuszczalności drogi sądowej, na którą wskazują uczestnicy postępowania J. i K. S.. Niedopuszczalność drogi sądowej zachodzi w wypadku spraw, których przedmiot nie należy do kategorii wymienionych w art. 3-5 p.p.s.a. Poza jakimikolwiek wątpliwościami pozostaje fakt, że rozpoznawana sprawa należy do spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a więc poddanych kognicji sądów administracyjnych. Podnoszona przez uczestników postępowania kwestia zasadności przywrócenia skarżącemu terminu do usunięcia braków formalnych skargi nie jest elementem decydującym o właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Jest to zagadnienie związane z postępowaniem przed sądem administracyjnym i prawidłowość tego postępowania może zostać poddana kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłącznie w sytuacji postawienia właściwego zarzutu w ramach skargi kasacyjnej. Brak takiego zarzutu w skardze kasacyjnej nakazuje pozostawić niniejszą kwestię poza zakresem rozważań Sądu rozpoznającego skargę kasacyjną. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie organ jako jeden z naruszonych przepisów wskazuje art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera przepisu art. 141 § 1 pkt 4. Przepis art. 141 składa się z czterech paragrafów, jednakże żaden z nich, w tym i § 1, nie zawiera punktów. Wobec powołania w zarzucie skargi kasacyjnej przepisu nieznanego ustawie procesowej brak było podstaw, do dokonania oceny zasadności zarzutu w tej części. Wobec powyższego do rozważenia pozostał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w powiązaniu z błędnym przyjęciem, że organy obu instancji naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Teza postawiona przez autora skargi kasacyjnej na uzasadnienie niniejszego zarzutu sprowadza się do tego, że skoro załączona do wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego koncepcja urbanistyczno-architektoniczna zawiera zapis, iż planowana inwestycja (droga) będzie projektowana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a więc wniosek odsyła do przepisów rozporządzenia, to nie można uznać, że nie spełnia on wymagań, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie stanowi co powinna obejmować zawarta we wniosku charakterystyka inwestycji. Charakterystyka ta jest elementem istotnym, gdyż w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego między innymi decyzje o lokalizacji celu publicznego określają ład przestrzenny i wpływają na porządek urbanistyczny. Niewątpliwie każda inwestycja, w tym również inwestycja celu publicznego musi być wykonywana zgodnie z przepisami prawa, w tym w zgodzie z określonymi dla danego rodzaju inwestycji warunkami technicznymi. Jednakże ta pozostająca poza dyskusją kwestia nie oznacza, iż wystarczającą charakterystyką inwestycji będzie wskazanie na projektowanie jej zgodnie z przepisami określającymi warunki techniczne. Warunki techniczne określane są dla szeregu inwestycji danego typu, dotyczy to również warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wobec tego samo ogólne odesłanie do przepisów regulujących warunki techniczne jest niewystarczające, aby można było uznać je za charakteryzujące w sposób dostateczny planowaną inwestycję. Wobec powyższego w poznawanej sprawie nie można było podzielić stanowiska organu skarżącego kasacyjnie co do zupełności wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego. Brak we wniosku wymaganej przepisem art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym charakterystyki inwestycji stanowi wadę postępowania, którą należy uznać za mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczyć powinien nie jakiejkolwiek inwestycji określonego typu ogólnie odpowiadającej warunkom technicznym, lecz inwestycji o określonej charakterystyce. Regulacja ustawowa decyduje o istotnym charakterze tego elementu wniosku, co nie pozawala przyjąć, że jego brak może nie mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro zarzut naruszenia przepisów postępowania nie doprowadził do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, dotyczącego niespełnienia przez wniosek wszystkich wymagań określonych przepisem art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzutu niewłaściwego zastosowania niniejszego przepisu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.