II OSK 1182/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1337/11 w sprawie ze skargi P.C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną. II OSK 1182/12 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie wymeldowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 21 czerwca 2010 r. E. R. wniósł o wymeldowanie swej wnuczki P. C. z pobytu stałego z lokalu przy ul. K. [...] w W. Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Prezydent W., działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.) – dalej ustawa, orzekł o wymeldowaniu P. C. z pobytu stałego z przedmiotowego lokalu. W odwołaniu od powyższej decyzji P. C. wskazała, że na skutek szykan swej matki musiała opuścić lokal przy ul. K. [...] w W.. Uczyniła to nie z własnej woli, co przesądza o niewyczerpaniu przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy, tj. dobrowolności opuszczenia i trwałości niezamieszkiwania w lokalu. Podniosła, że gdy była małoletnia, prawomocnym orzeczeniem obowiązującym nadal (mimo osiągnięcia przez nią pełnoletniości) sąd cywilny ustalił jej miejsce zamieszkiwania w każdorazowym miejscu zamieszkiwania jej ojca, a więc także jej uprawnienie do zamieszkiwania w ściśle określonym przez sąd fragmencie domu nr [...] przy ul. K. w W. Jest to tytuł prawny odwołującej się do dalszego zamieszkiwania wraz z ojcem w określonej części przedmiotowego domu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie potwierdzają, że P. C. nie mieszka w przedmiotowej nieruchomości od 14 lipca 2003 r. Od tego czasu mieszka z ojcem J. C. przy ul. S. [...] w W. i prowadzi wspólnie z nim gospodarstwo domowe. Powyższe ustalono na podstawie wyjaśnień wnioskodawcy E. R., P. C., jej ojca i zarazem pełnomocnika - J. C. oraz zeznań świadka H. C.. W ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia te są wiarygodne, spójne i logiczne. Jakkolwiek świadek został przesłuchany z naruszeniem art. 79 kpa, to wobec tego, że zebrany materiał dowodowy jest wyczerpujący, a zeznania świadka są spójne z pozostałymi zgromadzonymi dowodami, organ odwoławczy odstąpił od ponownego przesłuchania. Odnosząc się do kwestii przymusowego opuszczenia nieruchomości nr [...] przy ul. K. w W., organ stwierdził, że po uzyskaniu pełnoletniości strona miała możliwość podjęcia próby powrotu do nieruchomości, z czego jednak nie skorzystała. Zrezygnowała więc z własnej woli z dalszego przebywania w przedmiotowej nieruchomości, a tym samym opuszczenie z czasem nabrało charakteru dobrowolności i jednocześnie trwałości. Wymieniona zerwała wszelkie kontakty z nieruchomością, nie korzysta z niej nawet sporadycznie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. C. podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu. Skarżąca powtórzyła m.in., że nie ma tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, lecz ma - wynikające z nadal obowiązującego orzeczenia sądu cywilnego - uprawnienie do zamieszkania w nim. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd I instancji wskazał, że w świetle art. 15 ust. 2 ustawy jedyną przesłanką warunkującą wymeldowanie danej osoby z miejsca jej dotychczasowego stałego zameldowania jest ustalenie przez organ, że osoba ta faktycznie opuściła bez wymeldowania się dotychczasowe miejsce pobytu stałego. Przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne, tj. osoba nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym poprzednio miała zorganizowane centrum życiowe, a nieprzebywanie to jest wynikiem woli tej osoby. Zamiar ten ma istotne znaczenie przy ocenie, czy do opuszczenia lokalu rzeczywiście doszło. Przy ustaleniu zamiaru nie można jednak poprzestać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby. Dla jego oceny istotne znaczenie mieć będzie to, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę osoby zainteresowanej, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Do okoliczności takich należeć będą między innymi: sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu (przebywanie w nim w sensie fizycznym, praca, nauka), a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim. Sąd podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż skarżąca nie przebywa w spornym lokalu od 14 lipca 2003 r. Data opuszczenia lokalu nie budzi wątpliwości i wynika z oświadczeń samej P. C. (k. 41-42 akt adm., k. 116 akt adm.) oraz wnioskodawcy E. R. (wniosek o wymeldowanie, k. 6 akt adm.). Przyczyną opuszczenia przez skarżącą lokalu w lipcu 2003 r. był konflikt między jej matką A. C. a ojcem J. C., który w dniu 14 lipca 2003 r. zabrał skarżącą z przedmiotowego lokalu. Za równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta przez dysponenta lokalu, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, a których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne. Nieskorzystanie z tych środków prawnych, ewentualnie oddalenie powództwa przez sąd powoduje, że brak jest podstaw prawnych do utrzymania fikcji meldunkowej. Nawet więc jeśli osoba zameldowana na pobyt stały zostanie z lokalu usunięta wbrew jej woli, ale nie podejmuje we właściwym czasie żadnych kroków umożliwiających powrót do lokalu, faktycznie zaś mieszka i koncentruje swoje sprawy życiowe w innym miejscu, odmowa wymeldowania potwierdziłaby fikcję zameldowania, naruszając tym samym sens i wiarygodność ewidencji ludności. W chwili opuszczenia przedmiotowego lokalu w 2003 r. skarżąca (urodzona w dniu [...] kwietnia 1992 r.) miała 11 lat, w związku z czym jako osoba małoletnia mogła być reprezentowana przez ojca J. C., jako jej przedstawiciela ustawowego. Skarżąca wielokrotnie powołuje się na orzeczenia sądów cywilnych dające jej uprawnienie do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Chodzi tu prawdopodobnie o postanowienie Sądu Okręgowego w W. z dnia 8 lipca 2004 r. oraz z dnia 25 stycznia 2010 r. Pierwszym z tych orzeczeń ustalono na czas trwania postępowania cywilnego sposób korzystania przez jego strony (A. C. i J. C.) z domu przy ul. K. [...] w W. w ten sposób, że powódka A. C. będzie wyłącznie korzystała z piętra domu, a pozwany J. C. będzie wyłącznie korzystał z parteru domu, pozostawiając pozostałe pomieszczenia do wspólnego korzystania stron. Z kolei drugim z wyżej wskazanych orzeczeń postanowiono w pkt 2, że na czas toczącego się postępowania o rozwód miejscem pobytu P. C. będzie każdorazowe miejsce zamieszkania ojca J. C.. Nawet jeśli przyjąć, że w postępowaniu cywilnym J. C. reprezentował P. C., to należy wskazać, że postanowienie Sądu z dnia 8 lipca 2004 r. przyznaje jedynie uprawnienie do korzystania z lokalu, zaś postanowienie z dnia 25 stycznia 2010 r. wiąże jedynie miejsce pobytu P. C. i J. C.. Skarżąca w dniu [...] kwietnia 2010 r. stała się pełnoletnia, toteż mogła samodzielnie wnieść do sądu cywilnego powództwo o przywrócenie naruszonego posiadania. Nieskorzystanie z tego uprawnienia w ocenie Sądu I instancji oznacza, że opuszczenie przedmiotowego lokalu było dobrowolne i jest trwałe. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego P. C., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez przyjęcie, że doszło do wyczerpania przesłanek z ww. przepisu, w szczególności poprzez przyjęcie, że opuszczenie lokalu mieszkalnego przy ul. K. [...] przez skarżącą było dobrowolne co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że istotą sprawy jest ustalenie, czy opuszczenie lokalu przy ul. K. w W. było dobrowolne, a uwagi wymagają okoliczności, które miały miejsce w sprawie dotyczącej dostępu do lokalu przy ul. K. [...]. Skarżąca kasacyjnie podała, że jej miejsce pobytu, orzeczeniem sądowym, zostało związane z pobytem ojca, który wiele lat podejmował działania zmierzające do wyegzekwowania postanowienia z dnia 8 lipca 2004 r., które rozstrzygało o sposobie korzystania z nieruchomości. W konsekwencji działania ojca skarżącej powinny być traktowane jako działania samej skarżącej. O nieporzuceniu zamiaru uzyskania możliwości faktycznego korzystania z lokalu świadczy szereg działań J. C. podjętych na gruncie postępowania cywilnego, jak choćby złożenie wniosków w trybie egzekucyjnym o ukaranie grzywną za niewykonanie postanowienia Sądu. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że postępowanie w przedmiocie wymeldowania zostało wszczęte ok. 2 miesiące po uzyskaniu przez stronę pełnoletniości, a w jego toku strona wskazywała, że jej zamiarem jest powrót do nieruchomości przy ul. K. [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżąca nigdy nie złożyła oświadczenia woli o rezygnacji z uprawnienia zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, w toku postępowania wyrażała wolę zamieszkiwania w lokalu. Niepodejmowanie działań na drodze sądowej przez okres 2 miesięcy po uzyskaniu pełnoletniości, w sytuacji gdy przez wiele lat w jej imieniu działania takie podejmował jej ojciec nie mogą prowadzić do uznania, że skarżąca pogodziła się z opuszczeniem lokalu. Ponadto strona wskazała, że przy przyjęciu założenia, że dla oceny zamiaru skarżącej należałoby brać pod uwagę wyłącznie okres czasu pomiędzy uzyskaniem pełnoletniości a złożeniem wniosku o wymeldowanie, to decyzja o wymeldowaniu została wydana przedwcześnie, gdyż opuszczenie miejsca pobytu powinno trwać ponad 3 miesiące. Powołując takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej skarżąca kasacyjna wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 15 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym organ gminy wydaje decyzję w sprawie wymeldowania osoby, jeżeli opuściła ona miejsce pobytu stałego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W sprawie o wymeldowanie kwestią wymagającą ustalenia w postępowaniu administracyjnym jest stwierdzenie, że dana osoba opuściła miejsce zameldowania na pobyt stały. Na tle powyższego uregulowania w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowany został pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Należy mieć również na uwadze, iż "opuszczenie miejsca pobytu stałego", stanowiące hipotezę omawianego przepisu, nie oznacza jedynie fizycznego przebywania w innym miejscu. Dla zaistnienia tej przesłanki konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu towarzyszyła wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem związków z dotychczasowym lokalem i założeniem w nowym ośrodku swoich osobistych i majątkowych interesów. Przedstawiony w ten sposób zamiar, rozumiany jako przejaw woli osoby opuszczającej lokal, powinien być jednakże oceniany na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności, a nie treści ujętych w oświadczeniach zainteresowanej osoby (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007 r., II OSK 133/06 czy z dnia 23 kwietnia 2001 r., V SA 3169/00). W świetle powyższego, postępowanie w sprawie wymeldowania w oparciu o art. 15 ust. 2 ustawy, wymaga ustalenia, czy osoba powzięła zamiar fizycznego opuszczenia swojego dotychczasowego miejsca pobytu stałego i czy ten zamiar zrealizowała poprzez założenie w nowym miejscu ośrodka swych interesów osobistych i majątkowych. Ocena stanu faktycznego winna tym samym dotyczyć tak kwestii faktycznego opuszczenia lokalu, jak i trwałości oraz dobrowolności zamiaru jego opuszczenia. Zarówno element przedmiotowy, czyli fizyczne opuszczenie miejsca pobytu stałego, jak i element podmiotowy, tj. zamiar skoncentrowania swego centrum życiowego gdzie indziej, powinien zostać ustalony w drodze wyjaśnienia różnorodnych okoliczności faktycznych. W szczególności chodzi o fizyczne przebywanie w określonym miejscu, cel przebywania w tym miejscu, a także okoliczności faktyczne związane z opuszczeniem miejsca pobytu stałego, tj. cel i przyczynę opuszczenia miejsca pobytu stałego. Zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu o wymeldowanie osoby z miejsca pobytu stałego organ administracji powinien brać pod uwagę stan faktyczny istniejący w dacie opuszczenia przez nią lokalu. Odnosi się to jednak wyłącznie do oceny kwestii dobrowolności opuszczenia lokalu. W szczególności w sytuacji, gdy nie nastąpił powrót do lokalu, okoliczności te są istotne dla ustalenia, czy opuszczenie lokalu wynikało z własnej chęci, czy też zostało spowodowane zdarzeniami, które wymusiły konieczność opuszczenia lokalu, do jakich zaliczyć należy bezprawne działanie innych osób. Natomiast jeśli chodzi o ocenę zamiaru opuszczenia lokalu i jego realizacji, a także trwałości opuszczenia lokalu, nie ulega wątpliwości, że uwzględnieniu podlegają również okoliczności, jakie wystąpiły w późniejszym okresie. Każda sprawa meldunkowa wymaga zatem indywidualnego podejścia do okoliczności związanych z opuszczeniem lokalu i działaniami podejmowanymi przez zainteresowanego po jego opuszczeniu (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2012 r., II OSK 2313/10). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wyjaśnienia zatem wymaga, czy opuszczenie przez skarżącą lokalu przy ul. K. [...] miało charakter dobrowolny i trwały. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż P. C. wraz z ojcem J. C. opuściła sporną nieruchomość na skutek konfliktu między rodzicami i od dnia 14 lipca 2003 r. nie korzysta z lokalu przy ul. K. [...] w żaden sposób, nawet sporadycznie, a fakt ten nie został zakwestionowany. W rozpoznanej sprawie mamy zatem do czynienia ze szczególną sytuacją, tj. opuszczeniem lokalu przez osobę niepełnoletnią, a zatem trudno jest mówić o zamiarze i dobrowolności. Opuszczenie lokalu przy ul. K. [...] nie było uzależnione od woli skarżącej, która była wówczas dzieckiem i opuściła lokal z woli ojca, zamieszkując wraz z nim w lokalu przy ul. S. [...]. Zamiar opuszczenia lokalu przez osoby nieposiadające pełnej zdolności do czynności prawnych co do zasady podlega ocenie poprzez ocenę zachowania ich przedstawicieli ustawowych, ewentualnie osób, które sprawują nad nimi faktyczną opiekę. Osoby te są bowiem zobowiązane do wykonania obowiązku meldunkowego za osoby nieposiadające pełnej zdolności do czynności prawnej (art. 9a ustawy). Chodzi tu zwłaszcza o rodziców, którym przysługuje władza rodzicielska, jak również o opiekunów prawnych dziecka. W pewnych sytuacjach decyzja o zmianie miejsca pobytu dziecka może zostać podjęta przez sąd rodzinny. Warto jednak w tym miejscu wskazać na przepisy art. 26 i 27 kodeksu cywilnego, które regulują instytucję tzw. pochodnego miejsca zamieszkania. Wynika z nich, iż miejscem zamieszkania dzieci pozostających pod władzą rodzicielską lub osób pozostających pod opieką jest odpowiednio miejsce zamieszkania rodziców i opiekuna. Wprawdzie na gruncie prawa cywilnego pojęcie miejsca zamieszkania oznacza miejscowość, a nie określony lokal (M. Pazdan [w:] "System Prawa Prywatnego", tom I "Prawo cywilne – część ogólna" pod red. M. Safjana, Warszawa 2007, s. 997), lecz istotny jest sam fakt ścisłego powiązania miejsca zamieszkania dziecka z miejscem zamieszkania rodzica. Miejsce zamieszkania P. C. w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego powiązane zostało z miejscem zamieszkania jej ojca J. C.. W tym zaś przypadku nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż J. C. nie był zameldowany w lokalu przy ul. K. [...], a jedynie na mocy orzeczenia sądowego był uprawniony do korzystania z części nieruchomości znajdującej się pod tym adresem. Skoro zatem rzeczywistym miejscem stałego pobytu ojca, a w konsekwencji i jego córki P., był lokal przy ul. S. [...], w konsekwencji w miejscu tym znajdowało się również centrum życiowe skarżącej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r., II OSK 174/08 interes społeczny przemawia za tym, aby rzeczywiste miejsce pobytu dziecka było zgodne z zapisami w ewidencji ludności, a więc za tym, aby nie tworzyć tzw. fikcji meldunkowej. Natomiast dla dobra dziecka znaczenie ma to, aby miejsce jego stałego pobytu wpisane do ewidencji ludności odzwierciedlało miejsce jego rzeczywistego pobytu, którym jest w rozpoznawanej sprawie mieszkanie przy ul. S. [...]. Z kolei w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r., II OSK 597/08 Sąd dodatkowo podkreślił, że w sytuacji, gdy dziecko mieszka pod konkretnym adresem, powinno tam też być zameldowane. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dla oceny zasadności wymeldowania prawnie relewantnym jest fakt, że P. C. jako dziecko, a następnie już jako osoba dorosła zamieszkiwała w lokalu przy ul. S. [...], a z lokalem przy ul. K. [...] nie łączyły jej i nie łączą żadne związki. Podzielić natomiast należy pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że nieskorzystanie przez stronę z prawa wniesienia do sądu cywilnego powództwa o przywrócenie naruszonego posiadania nie uprawnia automatycznie do przyjęcia, że opuszczenie lokalu było dobrowolne i jest trwałe. Posłużenie się takim argumentem przez Sąd I instancji, choć nietrafne, w okolicznościach faktycznych sprawy nie może mieć wpływu na ocenę zasadności zaskarżonego wyroku. Podkreślenia także wymaga, że czynność zameldowania ma charakter wyłącznie ewidencyjny, co oznacza że zameldowanie nie tworzy żadnych praw do lokalu czy nieruchomości. Z przedstawionych powyżej względów, wobec braku wskazania takich podstaw skargi kasacyjnej, które pozwalałyby na jej uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.