II OSK 1198/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 371/05 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę T. K. i uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] którą organ nakazał inwestorowi J. B. zaniechanie prowadzenia dalszych robót budowlanych związanych z budową pawilonu handlowo – usługowego w miejscowości P., na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] oraz stwierdził, iż dokończenie inwestycji uzależnione jest od uzyskania pozwolenia na budowę, po uprzednim wydaniu dla tej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Inwestor J. B. prowadził budowę pawilonu handlowo – usługowego w P. na podstawie decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] którą to decyzją udzielono pozwolenia na budowę i zatwierdzono projekt budowlany. Decyzja ta była poprzedzona decyzją Wójta Gminy P. z dnia 5 czerwca 2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji. W związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia 5 czerwca 2002 r. o warunkach zabudowy, zostało wznowione postępowanie w sprawie o pozwolenie na budowę i Starosta K. decyzją z dnia 22 marca 2004 r. uchylił decyzję Wójta Gminy P. z dnia 16 czerwca 2003 r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego. W takiej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] nakazał inwestorowi J. B., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową pawilonu handlowo – usługowego, a następnie decyzją z dnia [...] nakazał inwestorowi, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową pawilonu. Do zakończenia budowy pawilonu pozostało wykonanie więźby dachowej z pokryciem, ścianek działowych, instalacji wodno – kanalizacyjnej i elektrycznej oraz tynków, posadzek i stolarki budowlanej. W ocenie organów, skoro inwestor wykonywał roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, nie można nakazać rozbiórki wykonanego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie można również nakazać rozbiórki tego obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ dla tego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego i nie ma decyzji o warunkach zabudowy. W takim przypadku inwestor powinien uzyskać nową decyzję o warunkach zabudowy i nową decyzję o pozwoleniu na budowę, a wobec tego zasadne jest nakazanie inwestorowi jedynie zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych. W skardze do sądu administracyjnego T. K. zarzucił, iż rozstrzygnięcia zawarte w zaskarżonych decyzjach zmierzają do zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu budowanego. Skoro bowiem zostały wyeliminowane decyzje o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę, to organ powinien nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylając decyzję organów obu instancji stwierdził, iż zostały one wydane z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ w okolicznościach tej sprawy organ powinien rozważyć nałożenie na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a w szczególności obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, których wykonanie doprowadziłoby obiekt do stanu zgodnego z prawem. Podstawę do określenia tych obowiązków może stanowić projekt budowlany, który w dalszym ciągu jest dowodem w sprawie. Dopiero w razie niewykonania obowiązków przez inwestora organ nadzoru budowlanego może nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych albo rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie jest trafne zatem stanowisko organu, iż dokończenie budowy wymaga uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, w tej sprawie nie może mieć również zastosowania art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ organ nie rozważył, czy budowany pawilon nadaje się do wykończenia. W skardze kasacyjnej, wniesionej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, został podniesiony zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w sytuacji gdy roboty budowane były wykonywane na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało uchylone i gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także decyzji o warunkach zabudowy, nie można nakazać rozbiórki obiektu, który został wykonany zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, ani też nałożyć na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, co oznacza, że w takim przypadku wydaje się nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zaś kontynuowanie budowy takiego obiektu jest możliwe po uzyskaniu przez inwestora nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Za takim stanowiskiem przemawia przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, z którego wynika, że w razie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ewentualne rozstrzygnięcia w stosunku do obiektu, którego budowę rozpoczęto i nie zakończono mogą być podejmowane przez organ nadzoru w innym postępowaniu na podstawie art. 66 i następne Prawa budowlanego. Z tych względów stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż organy nadzoru budowlanego powinny rozważyć nałożenie na inwestora obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przy uwzględnieniu projektu budowanego, jako dokumentu, zdaniem organu narusza wskazany przepis. Wskazując takie podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należy podzielić wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko, że z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wynika, iż w razie przerwania budowy obiektu budowlanego prowadzonej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja w toku budowy została uchylona, jest możliwe zakończenie postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych przy budowie tego obiektu (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), co oznacza, że obiekt budowlany, którego budowę przerwano pozostaje w takim stanie, w jakim przerwano roboty budowlane, zaś inwestor może wznowić budowę po uzyskaniu nowego pozwolenia na budowę. Z tego względu nie jest trafne stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które sprowadza się do tego, iż wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, w razie wykonania przez inwestora znacznej części robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która została uchylona, jeżeli po uchyleniu pozwolenia na budowę były podstawy do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, może nastąpić dopiero w przypadku niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych przez organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru budowlanego może w drodze decyzji podjąć każde z rozstrzygnięć określonych w tym przepisie, przy czym, o tym które z rozstrzygnięć określonych w tym przepisie powinno być podjęte decyduje prawidłowo wyjaśniony stan faktyczny sprawy. Oznacza to, że może wchodzić w rachubę także nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), bez konieczności uprzedniego nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Należy jednak mieć na uwadze, że w przypadku przerwania budowy obiektu budowlanego, na skutek uchylenia w toku budowy decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu i wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, zasadniczy przedmiot postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego dotyczy oceny tych robót budowlanych, które zostały już wykonane, a więc oceny, czy w stosunku do obiektu budowlanego znajdującego się w określonym stanie konieczne jest podjęcie przez inwestora czynności w celu doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dokonanie takiej oceny wymaga wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności przyczyn uchylenia pozwolenia na budowę oraz powodów stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, ale także ustalenia jakie roboty budowlane inwestor wykonał po uchyleniu pozwolenia na budowę do czasu wydania postanowienia o wstrzymaniu robót. Dla wydania rozstrzygnięcia w takiej sprawie nie jest wystarczające ustalenie, że inwestor wykonywał roboty budowlane zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, które zostało uchylone oraz że stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy, a obecnie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, iż organ wyjaśniał i analizował przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i uchylenia pozwolenia na budowę oraz przyczyny wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a w materiale zgromadzonym w aktach sprawy w ogóle nie ma tych decyzji. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący przedłożył odpis decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 lutego 2004 r., z której wynika, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia 5 czerwca 2002 r. o warunkach zabudowy, której nieważność stwierdzono decyzją SKO w K. z dnia 16 lutego 2004 r., jak i decyzja z dnia 16 czerwca 2003 r. o pozwoleniu na budowę, która została uchylona decyzją Starosty K. z dnia 22 marca 2004 r., pozostaje w związku z decyzją o pozwoleniu na budowę osiedla domów jednorodzinnych "O" w P., na podstawie której rozpoczęto budowę także tego budynku, którego dotyczy rozpoznawana sprawa. Konieczne było więc wyjaśnienie i ustalenie w jakim związku z decyzją o pozwoleniu na budowę osiedla domków jednorodzinnych "O" pozostaje budowa pawilonu handlowo – usługowego, jeżeli ten obiekt budowlany był objęty tym pozwoleniem i na podstawie tego pozwolenia rozpoczęto roboty budowlane. Z tych względów, jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne, to jednak uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów nadzoru budowlanego jest prawidłowe, ponieważ rozstrzygnięcia organów administracyjnych zostały wydane, mimo że nie zostały wyjaśnione i ustalone istotne okoliczności sprawy. Oznacza to, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ decyzje zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Dotyczy to wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz pominięcia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.