II OSK 1198/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. I., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1199/22, w sprawie ze skargi Wojewody Podkarpackiego i W. I., na uchwałę Rady Gminy D., z dnia 7 lipca 2022 r. nr [...], w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, , , oddala skargę kasacyjną., , , , , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1199/22, po rozpoznaniu skarg Wojewody Podkarpackiego i W. I. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia 7 lipca 2022 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w swojej skardze Wojewoda Podkarpacki zaskarżył ww. uchwałę w całości, domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi Wojewoda stwierdził, że w jego ocenie organy Gminy, procedując przedmiotową uchwałę, naruszyły tryb i zasady sporządzania studium, co w kontekście art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U z 2022 r. poz. 503, z późń. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", powoduje jej nieważność. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Skargę na przedmiotową uchwałę złożył także W. I. domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał, że wniesione skargi zawierają usprawiedliwione podstawy. Jak podniesiono w uzasadnieniu, analiza akt oraz treści skarg doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów określających tryb sporządzania studium. Ustalenia w tym zakresie są konieczną i wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały studialnej w całości, niezależnie od stwierdzonych poniżej istotnych naruszeń zasad sporządzania studium, które pozostają w bezpośrednim związku z powyższymi wadami proceduralnymi. Zdaniem Sądu meriti, istotne naruszenie trybu sporządzania kontrolowanego Studium polegało na bezpośrednim naruszeniu art. 25 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 października 2010 r. Przepis ten, w okresie od dnia 10 maja 2003 r. do dnia 20 października 2010 r. przewidywał, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień, albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5-8 oraz art. 17 pkt 6 i 7, nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu studium, albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. W dniu 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) – dalej: "ustawa nowelizująca z dnia 25 czerwca 2010 r.", która w art. 1 pkt. 9 lit. a) zmieniła brzmienie art. 25 ust. 1 u.p.z.p. przez skrócenie minimalnego terminu dokonywania uzgodnień lub opiniowania projektu studium lub planu miejscowego ("Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5 i 6 oraz art. 17 pkt 6, nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko."). Ponieważ zaskarżone Studium zostało uchwalone jako zwieńczenie procedury rozpoczętej uchwałą nr [...] z dnia 11 października 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia Studium, dlatego zgodnie z regulacją intertemporalną wynikającą z art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 25 czerwca 2010 r. zastosowanie w spornym postępowaniu, w zakresie uregulowanym w art. 25 ust. 1 u.p.z.p., miały przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że organ wykonawczy Gminy ponawiając czynności, o których mowa w art. 11 pkt 8-9) u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 października 2010 r., w związku z prawomocnym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z dnia 9 lutego 2022 r. o stwierdzeniu nieważności poprzedniej uchwały nr [...] z dnia 30 grudnia 2021 r., powinien był zastosować rozwiązania proceduralne przewidziane w art. 25 ust. 1 u.p.z.p. w wersji obowiązującej przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 25 czerwca 2010 r. Jednocześnie zastrzeżono, że przepis intertemporalny art. 4 ust. 2 powyższej ustawy nowelizującej nakazał stosowanie dotychczasowego prawa jedynie w zakresie reżimu proceduralnego, a zatem w zakresie zagadnień kompetencyjnych i materialnoprawnych (m.in. związanych z organami, formami i zakresem współdziałania), należało co do zasady stosować prawo obowiązujące w momencie podejmowania danej czynności i uchwały studialnej. Jest to zagadnienie istotne, bowiem w toku procedowania zaskarżonego Studium (1 stycznia 2018 r.) weszła w życie nowa ustawa z dnia 17 lipca 2017 r. – Prawo wodne – dalej: "u.p.w.", która istotnie zmieniła właściwość organów oraz zasady uzgadniania projektu studium. Przepis intertemporalny art. 548 ust. 1 u.p.w. stanowi, że do projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, projektów ramowych studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związków metropolitalnych, a także ich zmian, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie ustawy: 1) podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub do sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub do sporządzenia lub zmiany ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego i 2) ogłoszono w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie o wyłożeniu projektu studium lub planu do publicznego wglądu – stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ jednak w przedmiotowej sprawie przed dniem 1 stycznia 2018 r. nie spełniono warunku z pkt 2 ust. 1 art. 548 u.p.w. jako warunku koniunktywnego (pierwsze obwieszczenie projektu studium – zakwestionowane przez Wojewodę – nastąpiło dopiero 18 listopada 2022 r.), dlatego w zakresie kompetencyjnych i materialnoprawnych przesłanek uzgodnienia projektu studium z właściwymi organami administracji wodnej należało stosować prawo nowe (zob. dalsze uwagi poniżej). W związku z powyższym Sąd Wojewódzki stwierdził, że jakkolwiek organ wykonawczy Gminy – po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 9 lutego 2022 r. – prawidłowo pismem z dnia 14 lutego 2022 r. wystąpił na podstawie art. 11 pkt 5 u.p.z.p. o uzgodnienie projektu studium z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie – Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (RZGW) w Rzeszowie, to jednak procedura tego uzgodnienia istotnie naruszyła art. 25 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 października 2010 r., co z kolei skutkowało istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium w zakresie uwarunkowań wynikających z wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej (art. 10 ust. 1 pkt 15 u.p.z.p.) oraz obowiązku określenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią (art. 10 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p.). Pismem z dnia 14 lutego 2022 r. Wójt Gminy wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie projektu Studium do Dyrektora RZGW w Rzeszowie, wyznaczając Dyrektorowi 14 dni na zajęcie stanowiska. Termin na wydanie decyzji w sprawie uzgodnienia projektu studium (art. 166 ust. 2 pkt 4 i ust. 5 u.p.w.) został wyznaczony sprzecznie z treścią art. 25 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 października 2010 r., który wymagał, aby termin do dokonania uzgodnień, albo przedstawienia opinii, o których mowa w art. 11 pkt 5-8 oraz art. 17 pkt 6 i 7, nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu studium, albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Przed upływem wadliwie wyznaczonego terminu 14-dniowego na zajęcie stanowiska Dyrektor RZGW w Rzeszowie pismem z dnia 28 lutego 2022 r. wystąpił do Wójta Gminy o zmianę terminu przez jego przedłużenie do 30 dni od dnia otrzymania dokumentacji studialnej, (czyli do dnia 16 marca 2022 r.), ze względu na skomplikowany charakter sprawy. Powyższy wniosek nie został uwzględniony przez Wójta, który pismem z dnia 10 marca 2022 r. oświadczył, że nie wyraża zgody na przedłużenie terminu. Pismo z dnia 10 marca 2022 r. zostało doręczone Dyrektorowi RZGW w Rzeszowie 15 marca 2022 r., (a więc na dzień przed upływem 30 dni od dnia przekazania dokumentacji organowi studialnej). Przed tym dniem doszło jednak do zajęcia negatywnego stanowiska przez organ uzgadniający. Dyrektor RZGW w Rzeszowie wydał w dniu 11 marca 2022 r. na podstawie art. 166 ust. 11 w zw. z art. 166 ust. 2 pkt 4 u.p.w. decyzję o odmowie uzgodnienia projektu Studium, wskazując że załączniki graficzne nr 1 i 2 do Studium nie uwzględniają zadań inwestycyjnych o charakterze przeciwpowodziowym, które zostały ujęte w Planie Zarządzenia Ryzykiem Powodziowym, natomiast w załączniku nr 3 Studium (s. 59-60) nie uwzględniono wszystkich zadań inwestycyjnych wynikających z ww. Planu. Istotne jest to, że powyższa decyzja wpłynęła do Wójta Gminy 15 marca 2022 r. i w tym samym dniu przekazano również elektronicznie do Dyrektora RZGW w Rzeszowie pismo z dnia 10 marca 2022 r. o odmowie przedłużenia terminu do dokonania uzgodnienia. Oznacza to, że w tym samym dniu Wójt Gminy dowiedział się o wydaniu ww. decyzji negatywnej w sprawie uzgodnienia projektu Studium i przekazał pismo (opatrzone datą wcześniejszą "10 marca 2022 r.") o odmowie wyrażenia zgody na przedłużenie terminu na zajęcie stanowiska. Taka sekwencja czynności i ich dat może świadczyć dodatkowo – niezależnie od naruszenia minimalnego terminu ustalonego na zajęcie stanowiska – o celowym nadużyciu kompetencji przez Wójta. W tej sytuacji zastosowanie przez Wójta art. 25 ust. 2 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 października 2010 r.) i przyjęcie, że zostały spełnione warunki fikcji prawnej tzw. milczącego uzgodnienia, należy uznać za czynność istotnie naruszającą tryb przyjmowania uchwały studialnej. W przedmiotowej sprawie nie zostały bowiem zrealizowane warunki do przyjęcia powyższej fikcji. Po pierwsze, ze względu na wadliwe wyznaczenie terminu do zajęcia stanowiska, termin ten nie mógł zakończyć biegu z upływem 14 dni od dnia przekazania dokumentacji organowi uzgadniającemu. Po drugie, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przed upływem tego terminu właściwy organ administracji wodnej wystąpił o jego przedłużenie, co nie mogło zostać zignorowane i ocenione w sposób dowolny przez Wójta Gminy. W istocie bowiem właściwy organ wykonawczy gminy wykonując kompetencję w przedmiocie ustalenia terminu na zajęcie stanowiska nie dysponuje nieograniczoną swobodą, lecz musi wykonywać przyznaną kompetencję zgodnie z uwarunkowaniami prawnymi i faktycznymi treści aktu planistycznego, jego zakresem i stopniem skomplikowania oraz uwzględnić uzasadnione potrzeby czasowe organów współdziałających, które wynikają z rodzaju i zakresu czynności zmierzających do zajęcia stanowiska. Jeżeli więc przed upływem wymaganego prawem terminu organ uzgadniający zgłasza uzasadnioną potrzebę przedłużenia terminu, to organ wykonawczy gminy powinien ten wniosek uwzględnić w granicach ustawowo przewidzianych (zgodnie z aktualną treścią art. 25 ust. 1a u.p.z.p. jest to termin "nie dłuższy niż 30 dni"). Po trzecie, niezależnie od powyższych istotnych uchybień proceduralnych organów Gminy, Sąd rozpoznający skargi zauważył, że przyjęciu fikcji milczącego uzgodnienia sprzeciwia się również podniesiona wyżej sekwencja czasowa czynności Wójta. Fakt, że w tym samym dniu (15 marca 2022 r.) organ ten otrzymał odpis decyzji z dnia 11 marca 2022 r. Dyrektora RZGW w Rzeszowie o odmowie uzgodnienia projektu Studium oraz przesłał pismo do ww. organu uzgadniającego o odmowie przedłużenia terminu do zajęcia stanowiska, uzasadnia wniosek, iż Wójt zmierzał bezpośrednio do nieuwzględnienia znanej mu treści decyzji o odmowie uzgodnienia projektu Studium, pomimo iż tego rodzaju akt współdziałania w przeciwieństwie do innych aktów (w tym postanowień uzgadniających lub opiniujących) przyjmuje formę decyzji administracyjnej, która – jeśli jest negatywna – stanowczo i w sposób bezpośrednio wiążący ustanawia przeszkodę do przyjęcie uchwały studialnej w kształcie sprzecznym z jej treścią. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że w odpowiedzi na skargę W. I., na str. 3-4, zawarto wyjaśnienie, z którego wynika, że rzeczywistym motywem nieuwzględnienia treści decyzji z dnia 11 marca 2022 r. o odmowie uzgodnienia projektu Studium było dążenie do uniknięcia ponownej procedury uzgodnieniowej z organami Inspekcji Ochrony Środowiska oraz Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, które w latach 2008-2018 zajmowały negatywne stanowisko na tle inwestycji polegającej na budowie zapory na rzece San (w miejscowości Niewistka) wskazywanej w poprzednim projekcie studium oraz ww. decyzji. Po czwarte, uwzględniając niejednolite podejście orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie oceny skutków przedstawienia negatywnego stanowiska organu opiniującego lub uzgadniającego już po upływie ustalonego terminu na zajęcie stanowiska, Sąd meriti stwierdził, że poglądy orzecznicze na tym tle zostały wyrażone przede wszystkim na tle procedur planistycznych oraz nie zawsze uwzględniają problem przedstawienia negatywnego stanowiska wprawdzie już po upływie ustalonego (prawidłowo) terminu, jednak przed dniem uchwalenia planu miejscowego. W niniejszej sprawie odwołanie się do powyższego orzecznictwa jest co najmniej częściowo nieadekwatne, gdyż nie tylko termin na zajęcie stanowiska został ustalony wadliwie, lecz także forma współdziałania organu Wód Polskich przyjmuje inną formę (decyzji administracyjnej), co odróżnia przedmiotową sprawę od tych, które były do tej pory rozstrzygane w orzecznictwie, które – jak już wspomniano – dotyczyły przede wszystkim procedur planistycznych. Ponadto ta linia orzecznicza, która opowiadała się za przyjęciem fikcji prawnej pozytywnego uzgodnienia (zaopiniowania) nie rozważała szczegółowo sytuacji, w których negatywny akt współdziałania został przedłożony organom gminy przed uchwaleniem planu miejscowego, natomiast przeciwna linia wykładni art. 25 ust. 2 u.p.z.p. zasadnie akcentuje konieczność uwzględnienia lub rozważenia skutków negatywnego stanowiska organu współdziałającego (nawet spóźnionego), jeżeli stanowisko to zostanie przedłożone organom gminy przed przejściem do kolejnych etapów procedury i ostatecznym uchwaleniem planu miejscowego lub studium (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 lipca 2010 r., II SA/Gd 788/09, LEX nr 706464; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 sierpnia 2011 r., II SA/Go 448/11, LEX nr 1086010; wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 maja 2016 r., II SA/Lu 920/15). Ta ostatnia linia przyjmuje zatem przewagę podejścia materialnoprawnego, uznając że nie może być tolerowane nieuwzględnienie negatywnego stanowiska organu współdziałającego, które skutkuje następczo wadliwością materialną uchwały planistycznej (studialnej). Po piąte, zgodnie z art. 166 ust. 6 u.p.w. właściwy organ wykonawczy gminy, które składa wniosek o uzgodnienie projektu studium przez organ PGW Wody Polskie, jest stroną postępowania o wydanie decyzji w sprawie uzgodnienia projektu studium w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (art. 166 ust. 5 w zw. z art. 166 ust. 2 pkt 4 u.p.w.), co oznacza, że ostateczne ustalenie koniecznej długości postępowania w sprawie uzgodnienia należy do organu uzgadniającego, a nie do organu wnioskującego, nawet jeśli jest on organem prowadzącym postępowanie planistyczne lub studialne. Jest to istotny argument, który powinien zostać uwzględniony przy dokonywaniu wykładni art. 25 ust. 2 u.p.w. w dawnym i nowym brzmieniu. W nawiązaniu do powyższych twierdzeń oraz kontrolowanej procedury studialnej, Sąd Wojewódzki stwierdził, że opisane wyżej istotne naruszenie trybu przyjmowania studium skutkowało istotnym i rażącym naruszeniem zasad sporządzania studium w zakresie uwarunkowań wynikających z wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej (art. 10 ust. 1 pkt 15 u.p.z.p.) oraz obowiązku określenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią (art. 10 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p.) w związku z odpowiednimi regulacjami ustawy – Prawo wodne. Zgodnie z art. 166 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 u.p.w. w celu zapewnienia ochrony ludności i mienia przed powodzią obszary szczególnego zagrożenia powodzią uwzględnia się m.in. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, natomiast projekt studium wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Właściwy PGW Wody Polskie dokonuje w takiej sytuacji uzgodnienia w drodze decyzji, a stroną tego rodzaju postępowania uzgodnieniowego jest wnioskujący o uzgodnienie projektu studium organ wykonawczy gminy (art. 166 ust. 5-6 u.p.w.). Treść decyzji, o której mowa w art. 166 ust. 5 u.p.w., określa obligatoryjne lub także fakultatywne wymagania lub warunki dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania w zakresie terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (art. 166 ust. 8-9 u.p.w.). Z art. 166 ust. 10 i 11 (z zastrzeżeniem ust. 12) u.p.w. wynika ponadto, że organ PGW Wody Polskie wydaje decyzję o odmowie uzgodnienia, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią: 1) naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza; 2) naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym; 3) stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków; 4) naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym; 5) utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym. Zaskarżona uchwała, jak wynika z decyzji Dyrektora RZGW w Rzeszowie z dnia 11 marca 2022 r., naruszyła w zakresie treści załączników nr 1-3 postanowienia planu zarządzania ryzykiem powodziowym (art. 166 ust. 10 pkt 2 u.p.w.), co stanowiło nie tylko podstawę do wydania decyzji o odmowie uzgodnienia, lecz także – wobec uchwalenia Studium bez uwzględnienia warunków określonych w ww. decyzji oraz pominięcia aktualnych granic map zagrożenia powodziowego – rażąco naruszyła art. 10 ust. 1 pkt 15 u.p.z.p. w zw. z art. 166 ust. 1 pkt 1 i art. 166 ust. 10 pkt 2 u.p.w. oraz art. 10 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. w zw. z art. 166 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 166 ust. 10 pkt 2 u.p.w. Wobec stwierdzenia istotnego naruszenia studialnego trybu uchwałodawczego oraz powiązanego z nim istotnego naruszenia ustawowych zasad materialnych kształtujących treść studium, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd meriti nie był natomiast zobowiązany do oceny dalej idących zarzutów skarg, albowiem ich ocena na obecnym etapie jest zbędna i bezprzedmiotowa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 101 ust. 1 u.s.g., stwierdził w punkcie pierwszym wydanego wyroku nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. I. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie: 1. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nie rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zarzutów ad 1 - 4 oraz ad 6 - 24 podniesionych w skardze i błędnym przyjęciu, że ich ocena na obecnym etapie jest zbędna i wręcz bezprzedmiotowa z uwagi na stwierdzenie istotnego naruszania zasad sporządzania studium (w postaci nieuwzględnienia warunków określonych w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie z dnia 11 marca 2022 r., znak [...] oraz pominięcia aktualnych granic map zagrożenia powodziowego), co w konsekwencji skutkuje nie rozpoznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargi W. I. w sposób kompleksowy, wobec czego kontrola sądowo administracyjna zaskarżonego aktu jest niepełna, i w konsekwencji nie pozwala na poznanie oceny prawnej zakwestionowanych przez skarżącego poszczególnych rozwiązań zawartych w studium, które w wielu miejscach - jak sam wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w ustnych motywach rozstrzygnięcia oraz w sprawozdaniu - stopniem swojej szczegółowości zbliża się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - podczas, gdy obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w myśl powołanego przepisu P.p.s.a. było rozpoznanie skargi co najmniej w granicach zaskarżenia, które wyznaczyła m.in. skarga W. I., a zatem z odniesieniem się do stanowiska przedstawionego przez skarżącego, które w sposób precyzyjny zostało sformułowane w zarzutach skargi, a wszystko to ze względu na fakt, że skarżący powinien mieć możliwość zapoznania się z zapatrywaniem prawnym Sądu administracyjnego odnośnie zasadności podniesionych w skardze zarzutów; - i gdy z uwagi na fakt, że Rada Gminy D. zapewne ponownie przystąpi do uchwalenia studium, w interesie skarżącego, organów administracji Gminy D. i przede wszystkim całej społeczności lokalnej jest, by uchwalony ponownie akt planowania przestrzennego jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, był zgodny z przepisami prawa, a tym samym by nie powstała po raz kolejny konieczność poddawania studium kontroli sądowo administracyjnej z uwagi na popełnienie przez organ tych samych błędów, co w zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwale Rady Gminy D.; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na: • nie przedstawieniu i nie podaniu w pisemnym uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym zarzutów ad. 1 - 4 oraz ad. 6 - 24 podniesionych w skardze W. I., • nie wyjaśnieniu w pisemnym uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym zarzutów ad 1 - 4 oraz ad 6 - 24. podniesionych w skardze W. I., - podczas, gdy obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie było przedstawienie i podanie w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia odnoszącego się do wszystkich zarzutów wynikających ze skargi W. I., ze względu na fakt, że skarżący powinien mieć możliwość zapoznania się z zapatrywaniem prawnym sądu administracyjnego odnośnie zasadności podniesionych w skardze zarzutów; - i gdy ponadto, z uwagi na fakt że Rada Gminy D. zapewne ponownie przystąpi do uchwalenia studium, w interesie Skarżącego, organów administracji Gminy D. i przede wszystkim całej społeczności lokalnej jest, by uchwalony ponownie akt planowania przestrzennego jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, był zgodny z przepisami prawa, a tym samym by nie powstała po raz kolejny konieczność poddawania studium kontroli sądowo administracyjnej z uwagi na popełnienie przez organ tych samych błędów, co w zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwale Rady Gminy D.; Mając na uwadze podniesione zarzuty, na podstawie art 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art 176 § 2 P.p.s.a., art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz art 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o: I. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania, II. zasądzenie od Rady Gminy D. na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów wynagrodzenia adwokackiego liczonych według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa, III. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki rozpoznawał skargi: Wojewody Podkarpackiego i W. I. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia 7 lipca 2022 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, terenu położonego w Gminie D. Odnotować trzeba, że zaskarżone Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 u.p.z.p., że: "studium nie jest przepisem gminnym" - nie ma charakteru aktu prawa miejscowego (zob. szerzej K. Małysa-Sulińska, Charakter normatywny aktów kształtujących ład przestrzenny, "Przegląd Prawa Publicznego" 2015, nr 9, s. 55-66; T. Zyglewska, Charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, "Annales UMCS" 2018, nr 2, s. 345-354). W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Tym samym nienormatywność studium powoduje, że jego postanowienia nie mogą w zasadzie wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Adresatami norm zawartych w studium są bowiem organy planistyczne. "Ustalenia studium nie są jednakże adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego też względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego." (wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1967/13, LEX nr 1675971). Nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut niewłaściwego zastosowania, w realiach sprawy, art. 134 § 1 P.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość, albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r.). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przy badaniu legalności uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań, sąd administracyjny oceniać może nie tylko jej materialną zawartość, ale może badać - niezależnie od treści i zakresu skargi, czy uchwała ta doszła do skutku z dochowaniem trybu wymaganego przepisami u.p.z.p. do jej wydania. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego unormowania istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie: "trybu sporządzania" studium lub planu miejscowego (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego i studium z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Przy czym ochrona norm u.p.z.p. regulujących tryb uchwalania studium uwarunkowań ma też ważne uzasadnienie aksjologiczne związane z jednej strony z prawnie gwarantowaną swobodą gminy w kształtowaniu władztwa planistycznego, z drugiej zaś z koniecznością ochrony wolności i praw jednostki, w szczególności prawa własności. Naruszenie elementów procedury może być przy tym zawsze rozpatrywane w kategoriach jednoczesnego naruszenia art. 7 Konstytucji, jako że przepis ten nakłada na wszystkie organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium. Ustalenia poczynione w tym zakresie stanowiły konieczną i wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, niezależnie od stwierdzonych istotnych naruszeń zasad sporządzania studium, które pozostają w bezpośrednim związku z powyższymi wadami proceduralnymi. Istotne naruszenie trybu przyjmowania studium skutkowało także istotnym i rażącym naruszeniem zasad sporządzania studium w zakresie uwarunkowań wynikających z wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej (art. 10 ust. 1 pkt 15 u.p.z.p.) oraz obowiązku określenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią (art. 10 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p.) w związku z odpowiednimi regulacjami ustawy – Prawo wodne. Wbrew zarzutom i argumentom skargi należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że wobec stwierdzenia istotnego naruszenia trybu uchwałodawczego oraz powiązanego z nim istotnego naruszenia ustawowych zasad materialnych kształtujących treść studium, należało wyeliminować zaskarżony akt z gminnego systemu prawego, ze skutkiem ex tunc. W tym stanie rzeczy Sąd nie był zobowiązany do oceny dalej idących zarzutów skargi, albowiem ich ocena na tym etapie postępowania jest bezprzedmiotowa. Sąd Wojewódzki oceniał zgodność z prawem zaskarżonej uchwały zgodnie z ogólnosystemową zasadą, w myśl której skutki działania prawnego należy oceniać w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w chwili jego podjęcia (tempus regit actum). Warto jednak przy tym odnotować, że w dniu 24 września 2023 r. weszła w życie znacząca merytorycznie nowelizacja u.p.z.p. (ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 1688). Wśród licznych zmian szczególnie widocznym jest wprowadzona do obrotu prawnego instytucja planu ogólnego w miejsce studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepisy dotyczące planów ogólnych – będą obowiązywać od dnia 1 stycznia 2026 r. Nowelizacja ustawy pociągnęła za sobą konieczność przebudowy całego systemu planowania gminnego. Objęła także m.in. bardzo istotne z perspektywy mieszkańców, kwestie dotyczące partycypacji społecznej w procedurze planistycznej. Plan ogólny gminy ma być tworzony na podstawie uwarunkowań rozwoju przestrzennego gminy (art. 13b u.p.z.p.); plan ten ma zatem dokonywać diagnozy stanu faktycznego, analizować różnego rodzaju potrzeby rozwoju przestrzennego gminy i w końcu określić, w jaki sposób potrzeby te będą zrealizowane w przyszłości. Ponadto ustawodawca wprowadził obowiązek ustalenia w planie ogólnym gminy podziału na strefy planistyczne, jednocześnie dokonując kategoryzacji tych stref (art. 13c u.p.z.p.). Nie można też uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39) przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie wystąpiło. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził kompleksową kontrolę zaskarżonej uchwały. Podkreślić przy tym wypada, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd pierwszej instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1511/08, LEX nr 570209). W rozpatrywanej sprawie Sąd wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłowo żądaną przez strony kontrolę legalności uchwały Rady Gminy D. z dnia 7 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jako kryterium kontroli właściwie przyjął zgodność z obowiązującymi w dacie uchwalenia przepisami u.p.z.p. oraz w efekcie tej kontroli prawidłowo zastosował środek przewidziany w ustawie w postaci stwierdzenia nieważności, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Mając na względzie powyższe ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 P.p.s.a. o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.