II OSK 1199/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej Warszawa-Praga w Warszawie A.N.-P. skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 964/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 8 marca 2017 r. nr 506/17 w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 964/17 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej określanej jako spółka) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 8 marca 2017 r., nr 506/17 w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim decyzją z dnia 4 stycznia 2013 r., nr 4/2013 nakazał spółce rozbiórkę parkingu powyżej 10 stanowisk postojowych na działce nr [...] położonej w [...]. Po rozpoznaniu odwołania spółki od tej decyzji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał ją w mocy decyzją z dnia 21 stycznia 2016 r., nr 117/16. Spółka wniosła od tej ostatniej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który ją oddalił wyrokiem z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 703/16. Spółka wywiodła od tego orzeczenia skargę kasacyjną, która została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona wyrokiem z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 483/18. Z kolei pismem z dnia 10 maja 2016 r. organ skierował do spółki upomnienie wzywające do wykonania obowiązku rozbiórki, a następnie w dniu 24 sierpnia 2016 r. przeprowadził oględziny, podczas których ustalono, że obowiązek nie został wykonany. W związku z tym w dniu 2 grudnia 2016 r. organ wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Spółka wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia 2 stycznia 2017 r., nr 2/2017 zarzutów tych nie uwzględnił. Na skutek zażalenia spółki Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołanym postanowieniem z dnia 8 marca 2017 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył na wstępie, że spółka podniosła zarzuty dotyczące niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, a więc przesłanek wynikających z art. 33 § 1 pkt 5 i 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 479, dalej powoływanej jako ustawa). Podkreślił, że niewykonalność obowiązku oznacza niewykonalność aktu nakładającego na zobowiązanego obowiązek, która może zaistnieć zarówno przed jego wydaniem, jak i już po ustaleniu obowiązku i mieć charakter trwały lub czasowy. Zachodzi ona, gdy występują niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Kontynuując ten wątek, organ zauważył, że badając merytorycznie zasadność egzekwowanego obowiązku, podejmowałby się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej, a postępowanie egzekucyjne przekształciłoby się w "trzecią instancję", kontynuację postępowania rozpoznawczego, w trakcie którego obowiązki podlegające egzekucji zostały określone. Odnosząc się do drugiego z podniesionych zarzutów organ odwoławczy zauważył, że żaden środek egzekucyjny nie został wobec spółki zastosowany. Dlatego też uznał podniesioną w zażaleniu argumentację za niezrozumiałą. Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Do swojej wcześniejszej argumentacji nawiązał też organ w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że spółka nie zakwestionowała tego, iż ciążący na niej obowiązek nie został wykonany i wynika z ostatecznej decyzji, która wciąż pozostaje w obrocie. Sąd podzielił pogląd organu co do bezzasadności zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 5 ustawy. Uznał, że spółka nie przedstawiła dowodów pozwalających potwierdzić niewykonalność nałożonego na nią obowiązku, i zwrócił uwagę na rozważania przeprowadzone w rozpatrywanym zakresie w wyroku z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 703/16 oraz wyroku Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 483/18. W ich świetle cały obiekt, utwardzony kostką brukową parking powyżej 10 stanowisk, z infrastrukturą, siecią energetyczną, oświetleniem, szlabanami i sygnalizacją świetlną, wybudowany na terenie działki nr [...] w [...] został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, a w konsekwencji w całości podlega rozbiórce na podstawie decyzji z dnia 4 stycznia 2013 r. i dlatego też nie zachodzi przypadek niewykonalności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się przy tym z zarzutami spółki, stwierdzając, że obowiązek rozbiórki jest jasno i precyzyjnie określony i nie budzi wątpliwości. W kolejnym fragmencie uzasadnienia wyroku z dnia 5 grudnia 2018 r. Sąd stwierdził, że organ błędnie oznaczył obręb, w którym znajduje się nieruchomość zajęta pod sporny parking, określając ją jako działkę nr [...] obręb [...] w [...], podczas gdy parking posadowiony jest na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w [...]. Jego zdaniem jednak omyłka ta nie wywołuje konsekwencji w postaci niewykonalności decyzji nr [...], gdyż nie powoduje wątpliwości co do położenia działki nr [...], która znajduje się jedynie w obrębie [...] w [...]. Sąd podzielił również pogląd co do bezzasadności zarzutu odwołującego się do art. 33 § 1 pkt 8 ustawy. Zauważył, że w chwili wydania zaskarżonego postanowienia żaden ze środków egzekucyjnych nie został jeszcze zastosowany, ponieważ wystawiono jedynie tytuł wykonawczy, w którym wskazano, jakie środki, tj. grzywna w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, będą mogły być zastosowane. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1304, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) oddalił skargę. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 5 grudnia 2018 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty procesowe. Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 34 § 4 w związku z art. 33 § 1 pkt 5 ustawy poprzez nieuwzględnienie podniesionego przez spółkę zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym i brak umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Następnie pełnomocnik podniósł naruszenie art. 34 § 4 z art. 33 § 1 pkt 8 ustawy poprzez nieuwzględnienie zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego i niezastosowanie w toku postępowania egzekucyjnego środka mniej uciążliwego. W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że w tytule wykonawczym wskazano następującą treść obowiązku o charakterze niepieniężnym: "Nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego parkingu powyżej 10 stanowisk postojowych na działce nr ew. [...] obręb [...] w [...]". Wyraził przekonanie, że ogólnikowa i oderwana od realiów sprawy treść obowiązku spoczywającego na spółce powoduje, iż obowiązek ten ma charakter niewykonalny. Nie jest bowiem możliwe jednoznaczne rozstrzygnięcie, jakie właściwie obowiązki spółka ma wykonać, w tym w szczególności jakie dokładnie elementy znajdujące się na nieruchomości mają ulec rozbiórce. Nie sposób również wskazać precyzyjnie, jak rozumieć użyte w treści obowiązku określenie powyżej 10 miejsc postojowych, jakie miejsca postojowe mają być rozebrane, w tym czy mają to być miejsca powyżej 10, a jeśli tak, to w jaki sposób należy je określić. Pełnomocnik uznał, że niewykonalność obowiązku ma charakter trwały i obiektywny, niezależny od cech zobowiązanego, tym bardziej iż w tytule wykonawczym odniesiono nakaz rozbiórki do działki oznaczonej jako [...] obręb [...] w [...], podczas gdy nieruchomość zajętą pod parking należało oznaczyć jako działkę nr [...] w obrębie [...] w [...]. Następnie pełnomocnik zauważył, że w tytule wykonawczym zawarto wniosek o zastosowanie środka egzekucyjnego "grzywna, wykonanie zastępcze". Wskazanie dwóch środków egzekucyjnych łącznie określił jako niedopuszczalne i niezgodne z podstawowymi zasadami postępowania egzekucyjnego. W jego ocenie organ powinien w pierwszej kolejności zastosować ten ze środków, który będzie najmniej uciążliwy dla zobowiązanego (grzywna), a dopiero w dalszej kolejności ewentualnie rozważać zastosowanie kolejnych, bardziej dotkliwych środków egzekucyjnych (wykonanie zastępcze), dostosowanych do okoliczności danego postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy Warszawa-Praga w Warszawie wniósł o jej oddalenie w całości. W piśmie procesowym z dnia 29 grudnia 2021 r. Stowarzyszenie [...] w [...], dopuszczone do udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przedstawiło swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jej zarzuty ograniczają się w istocie do podtrzymania zarzutów egzekucyjnych zgłoszonych w niniejszej sprawie po wystawieniu tytułu wykonawczego skierowanego przeciwko spółce, wzywającego ją do wykonania obowiązku rozbiórki parkingu powyżej 10 stanowisk, nałożonego na nią ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego. Podstawą zarzutów egzekucyjnych były art. 33 § 1 pkt 5 i 8 ustawy w brzmieniu, jakie znajduje w sprawie zastosowanie, tj. odpowiednio niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Oba te przepisy stały się kolejno punktem odniesienia dwóch zarzutów kasacyjnych, w każdym przypadku w powiązaniu z art. 34 § 4 ustawy, który w stanie prawnym, jaki należy w sprawie zastosować, stanowił, że organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Pełnomocnik spółki poprzestał przy tym na powtórzeniu dotychczasowych argumentów, podniesionych już podczas zgłaszania zarzutów egzekucyjnych, a jeżeli chodzi o niewykonalność obowiązku rozbiórki, nawet w postępowaniu administracyjnym, w którym tę rozbiórkę orzeczono, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Nie uzupełnił ich o nowe racje, w szczególności mogące podważyć te wszystkie oceny, w świetle których są one bezzasadne, w tym te zawarte w zaskarżonym wyroku. W efekcie nie podjął polemiki z zaskarżonym rozstrzygnięciem i motywami, na jakich je oparto. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni te motywy podziela. Całkowicie chybiony jest pierwszy zarzut podnoszący niewykonalność obowiązku rozbiórki, która zdaniem pełnomocnika jest wynikiem nieprecyzyjnego oznaczenia tego obowiązku, mającego budzić wątpliwości co do tego, co w rzeczywistości ma rozbiórce podlegać. Jak słusznie bowiem zauważył Sąd pierwszej instancji, opis obowiązku czy przedmiotu rozbiórki w tytule wykonawczym odpowiada sentencji ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego, która także w rozpatrywanym zakresie przeszła kontrolę sądowoadministracyjną, pozytywnie zweryfikowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w kontekście zarzutu odniesionego wprost do tej kwestii. Tym samym całkowicie bezskuteczne, wręcz niedopuszczalne było ponowne jej podważanie na etapie postępowania egzekucyjnego, w drodze zarzutu egzekucyjnego. Jak słusznie zauważył organ, jest ono przecież równoznaczne z próbą zanegowania prawidłowości decyzji nakładającej obowiązek, który powinien być jedynie wykonany w toku postępowania egzekucyjnego, traktowanego przez to bezpodstawnie jako kolejna instancja zakończonego ostatecznie postępowania administracyjnego. Niewykonalność obowiązku w analizowanym przypadku oznacza wszak niewykonalność tej decyzji, spowodowaną niewłaściwym, zdaniem pełnomocnika spółki, sposobem, w jakim oznaczono w niej przedmiot rozbiórki. Stosownie do art. 33 § 1 ustawy zarzut egzekucyjny nie dotyczy jednak sprawy administracyjnej, gdyż stanowi środek zaskarżenia w ramach postępowania egzekucyjnego, kwestionujący dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo dopuszczalność lub zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1371/18, LEX nr 3116667). Postępowanie to ma charakter wykonawczy, zaś rola zarzutu egzekucyjnego, a co za tym idzie również sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na postanowienie wydane w jego przedmiocie, sprowadza się przede wszystkim do ochrony zobowiązanego przed takim stosowaniem względem niego przymusu, który byłby niezgodny z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2613/17, LEX nr 3073314). W postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości kwestionowania nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie ostatecznej decyzji, ponieważ w przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, wkraczając w kompetencję organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej czy nawet kontrolując prawidłowość decyzji nakładającej obowiązek, którego wykonanie powinien zapewnić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1908/18, LEX nr 2724063). Organ egzekucyjny nie może oceniać zgodności z prawem tej decyzji, co wynika w sposób oczywisty z art. 29 § 1 ustawy, a zgodnie z treścią tego przepisu organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji odwołał się do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 483/18, kończącego sądowoadministracyjną kontrolę decyzji nakazującej rozbiórkę, będącej podstawą tytułu wykonawczego, po otrzymaniu którego spółka wniosła zarzuty egzekucyjne. W wyroku tym stwierdzono wszak, że określenie w tej decyzji przedmiotu rozbiórki jako parkingu powyżej 10 stanowisk postojowych było konsekwencją wskazanej w art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu, gdy rozbiórkę orzeczono (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623, ze zm.), kategorii obiektu budowlanego, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. W przepisie tym była mianowicie mowa o miejscach postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, co oznacza, że zrealizowany bez pozwolenia na budowę parking o większej liczbie stanowisk stanowi tzw. samowolę budowlaną podlegającą rozbiórce. Dlatego, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku z dnia 24 października 2018 r., nakaz rozbiórki "oznacza konieczność rozebrania wszystkich elementów składowych obiektu budowlanego wraz z infrastrukturą i urządzeniami zrealizowanymi w ramach samowoli budowlanej na działce nr [...], w tym nawierzchni, instalacji elektrycznej, oświetlenia, szlabanów, sygnalizacji świetlnej, reklam, ogrodzenia czy budki strażniczej". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bez znaczenia pozostaje przy tym błędne, niepełne oznaczenie obrębu [...], w jakim zlokalizowana jest ta działka, polegające na pominięciu dwóch pierwszych liczb, skoro nie ulega wątpliwości, że właśnie na niej spółka samowolnie wybudowała parking, oraz że działka o takim numerze znajduje się wyłącznie w tym obrębie. Pełnomocnik zresztą również nie miał wątpliwości, jakie powinno być pełne oznaczenie działki i gdzie umiejscowiony jest parking, którego dotyczy kwestionowany przez niego tytułu wykonawczy. W tym stanie rzeczy przyjąć trzeba, że egzekwowany obowiązek został w tytule wykonawczym wskazany wystarczająco jednoznacznie i jest wykonalny, zwłaszcza w kontekście wyjaśnień zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r. przesądzających zagadnienie zakresu czy przedmiotu rozbiórki. Niepodobna też uwzględnić drugiego zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 ustawy. Zarzut egzekucyjny wywiedziony na podstawie tego przepisu podnosił przecież zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w sytuacji, gdy żadnego środka egzekucyjnego jeszcze nie zastosowano. Skierowano go bowiem przeciwko tytułowi egzekucyjnemu, czyli dokumentowi wystawionemu przez wierzyciela, na podstawie którego, zgodnie z art. 26 § 1 ustawy, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną i w jej ramach może dopiero sięgnąć po te środki. Bezsprzecznie stosownie choćby do definicji zawartej w art. 1a pkt 7 ustawy tylko organ egzekucyjny uprawniony jest do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym. Uciążliwość środka egzekucyjnego nie może być więc podnoszona w ramach zarzutu kwestionującego tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela, także wówczas, gdy w postępowaniu egzekucyjnym pełnił on również funkcję organu egzekucyjnego. Stąd informacja wierzyciela o ewentualnych środkach egzekucyjnych, z jakimi zobowiązany powinien się liczyć, nie uzasadnia zarzutu egzekucyjnego, o którym była mowa w art. 33 § 1 pkt 8 ustawy. Jest tak tym bardziej dlatego, że w tytule wykonawczym w niniejszej sprawie wymieniono jedyne spośród wyliczonych w art. 1a pkt 12 lit. b ustawy środki egzekucyjne w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym, które mogą dotyczyć rozbiórki, tj. grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze (pozostałe ze wspomnianych środków to odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń oraz przymus bezpośredni), nie przesądzając, czy i który z nich będzie zastosowany. W tej sytuacji bezprzedmiotowe i co najmniej przedwczesne było rozważanie, który z tych środków byłby mniej uciążliwy dla zobowiązanego. Mając na uwadze wszystkie powyższe spostrzeżenia Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego wydanym w oparciu o art. 15zzz ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.), celem uniknięcia zagrożeń związanych z sytuacją epidemiologiczną. Stronom umożliwiono jednocześnie złożenie dodatkowych pism prezentujących stanowisko w rozpoznawanej sprawie.