II OSK 1218/18

3 marca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant: asystent sędziego J. S. po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2303/16 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 sierpnia 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2303/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 sierpnia 2016 r. znak ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 30 czerwca 2009 r., którą to decyzją organ, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał W. P. do sporządzenia w określonym terminie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie o część mieszkalno-usługową istniejącego budynku mieszkalnego, na działce nr geod. ... w S. przy ul. L. Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem G. M. z dnia 30 maja 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia 30 czerwca 2009 r. – to słusznie GINB uznał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż niezapewnienie udziału dzieciom skarżącej w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z dnia 30 czerwca 2009 r. nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ nie wypełnia żadnej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jest przesłanką wznowieniową, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego i może stanowić ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania. Sąd wskazał, że z akt sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że decyzją z dnia 12 marca 1987 r. Naczelnik Gminy w S. udzielił W. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego murowanego 34 bliźniaka o powierzchni zabudowy 71 m2, powierzchni całkowitej 199 m2. Decyzją z dnia 2 listopada 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. P. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o część mieszkalno-usługową o pow. użytkowej 36,80 m2, 1 izba. W trakcie kontroli tej inwestycji stwierdzono, że rozbudowa i nadbudowa budynku realizowana jest niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, ale ponieważ roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną – organ mógł zastosować art. 50–51 ustawy Prawo budowlane. Sąd podzielił zdanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2017 r. II OSK 1880/15, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50–51 ustawy Prawo budowlane (postępowanie naprawcze), zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 ustawy Prawo budowlane, doprowadzić do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego. Sąd pierwszej instancji uznał, że PINB postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2009 r. prawidłowo wstrzymał W. P. prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, następnie prawidłowo wydał w dniu 30 czerwca 2009 r. decyzję zobowiązującą inwestora – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane – do przedstawienia w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie o część mieszkalno-usługową istniejącego budynku. Sąd argumentował, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 października 2013 r. sygn. SA/Wa 1479/13, oddalając skargę G. M. na decyzję GINB z dnia 8 maja 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S. z dnia 15 września 2009 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zatwierdzającej dla W. P. projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy o część mieszkalno-usługową istniejącego budynku mieszkalnego wybudowanego w S. przy ul. L., na działce nr geod. ... o kubaturze 185,40 m3, powierzchni użytkowej 36,80 m2, wysokości 9,10 m wskazał, że "jako prawidłowe należy ocenić działania PINB w S., który postanowieniem z dnia 24.04.2009 r., znak: ... wstrzymał Pani W. P. prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Konsekwentnie PINB w S. wydał w dniu 30.06.2009r. prawidłową decyzję zobowiązującą inwestora – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – do przedstawienia w terminie do 25 sierpnia 2009 r., projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie o część mieszkalno-usługową istniejącego budynku przy ul. L. w S., na działce nr ... (...)". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2015 r. II OSK 316/14 oddalił skargę kasacyjną G. M. od tego wyroku. W kwestii zarzutu niedotrzymania przez PINB w S. dwumiesięcznego terminu wynikającego z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, WSA w Warszawie w wyroku wydanym w przedmiotowej sprawie stwierdził, że "Co istotne art. 51 Prawa budowlanego jest wprawdzie ściśle związany z regulacją zawartą w art. 50 powołanej ustawy, tym niemniej w obecnym stanie prawnym możliwe jest samodzielne jego zastosowanie bez konieczności wydawania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Umożliwiła to nowelizacja Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r., która wprowadziła do analizowanego artykułu ust. 7 obligujący właściwy organ do wydania nakazów i nałożenia obowiązków również w odniesieniu do robót już wykonanych, jednakże w sposób, który przewiduje hipoteza art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W takim przypadku z przyczyn oczywistych nie jest konieczne wydawanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, które zostały już zakończone. W konsekwencji organ nie jest również związany dwumiesięcznym terminem określonym w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego (...)". Niniejszy skład orzekający stanowisko to podziela w zupełności. Sąd uznał zatem za słuszne stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kontrolowana decyzja PINB z dnia 30 czerwca 2009 r. zobowiązująca W. P. do sporządzenia w określonym terminie 4 egz. projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, przy rozbudowie i nadbudowie o część usługową, istniejącego budynku mieszkalnego, nie jest obarczona żadną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., w związku z tym odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji przez WINB była uzasadniona. Sąd podkreślił również, że legalizacja obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego na podstawie pozwolenia, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, prowadzona jest na podstawie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, ponieważ w takiej sytuacji nie można zarzucić inwestorowi popełnienia samowoli budowlanej. Inwestor, który wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Stąd nie ma zastosowania tryb wynikający z art. 48 ustawy Prawo budowlane, lecz niezbędne jest zastosowanie trybu legalizacji z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r. II OSK 1199/15, w którym Sąd stwierdził, że "(1). Wyeliminowanie pozwolenia na budowę po zakończeniu inwestycji, której ono dotyczyło, powoduje, że z obrotu prawnego znika podstawa prawna potwierdzająca stan legalnego istnienia określonej inwestycji. Również projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją przestaje istnieć w obrocie prawnym, co nie pozbawia go wartości jako aktu technicznego. Organ nadzoru nie wydaje ponownie pozwolenia na budowę, gdyż inwestycja została zakończona. Organ nadzoru prowadzi natomiast postępowanie zmierzające do ustalenia, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami. (2) Za nieznajdujący oparcia w przepisach prawa budowlanego normujących zasady postępowania naprawczego i legalizacyjnego uznać należy pogląd, iż realizacja inwestycji z naruszeniem zasad określonych w projekcie budowlanym, a więc w sposób zawiniony przez inwestora, bezwzględnie wyłącza możliwość legalizacji budynku będącego przedmiotem postępowania, zgodnie z jego obecnym usytuowaniem. Tak w postępowaniu naprawczym, jak i legalizacyjnym bez znaczenia pozostaje strona podmiotowa czynu, a zwłaszcza stopień zawinienia sprawcy samowoli budowlanej. Znaczenie kluczowe w procesie naprawczym ma bowiem ustalenie, czy roboty budowlane wykonane w warunkach wskazanych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem." Sąd podzielił również stanowisko GINB, iż decyzja PINB z dnia 30 czerwca 2009 r. nie jest dotknięta żadną z wad wynikających z art. 156 § 1 pkt 1–7 Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec czego nie zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej G. M. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i uchylenie decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającej na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 141 § 4 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie przez Sąd skargi i jej oddalenie, a tym samym dokonanie przez Sąd niewłaściwej kontroli działalności organów nadzoru budowlanego, co stanowi naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: a) uznanie, że wydanie decyzji naprawczej z art. 51 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 art. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w stosunku do samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest zgodne z prawem, b) uznanie, że naruszenie prawa polegające na przekroczeniu dwumiesięcznego terminu prawa materialnego z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego i wydanie decyzji naprawczej z art. 51 ust. 1 pkt 3 z naruszeniem ustawowego terminu w stosunku do budynku w budowie, jest zgodne z prawem, c) uznanie, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie naruszenia prawa polegającego na zastosowaniu procedury naprawczej i wydaniu decyzji naprawczej z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc gdy postępowanie naprawcze nie mogło mieć miejsca, jest zgodne z prawem. Skargę kasacyjną oparto również na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającej na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), art. 141 § 4 i art. 151 przez nieuwzględnienie przez Sąd skargi i jej oddalenie, pomimo niezapewnienia udziału w postępowaniu nieważnościowym spadkobierców zmarłego współinwestora Z. P., męża W. P., będących stronami w sprawie, co na mocy art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego daje podstawę do wznowienia postępowania nieważnościowego. W piśmie procesowym z 25 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżącej zawarł dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 141 § 4 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwą kontrolę działania organu nadzoru, co stanowi naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy. 2.1. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wywodzono z naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Zarzut ten wymaga rozważenia w związku z przedmiotem rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 30 czerwca 2009 r. zobowiązującej W. P., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, do sporządzenia w określonym terminie 4 egz. Projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, przy rozbudowie i nadbudowie o część usługową istniejącego budynku mieszkalnego, na działce nr geod. ..., w S. przy ul. L. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane jest decyzją zależną od decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na fakt przeprowadzenia kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 maja 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 15 września 2009 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zatwierdzającej projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy o część mieszkalno-usługową budynku mieszkalnego wybudowanego w S. przy ul. L. na działce nr geod. .... Wyrokiem z 18 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1479/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 października 2015 r. sygn. akt II OSK 316/14 oddalił skargę kasacyjną od wyroku z 18 października 2013 r. sygn. akt VII 1479/13. Wykładnia przeprowadzona w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ma znaczenie prawne w rozpoznawanej sprawie z uwagi na powiązanie przedmiotem rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 maja 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 marca 2013 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 15 września 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego, wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Zarzut zatem w skardze kasacyjnej nie jest zasadny. Został jednoznacznie poddany ocenie prawidłowości zastosowania w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie jest zasadny konsekwentnie zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z 23 kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzone przez W. P. roboty budowlane i zobowiązał ją do przedłożenia w terminie 30 dni do dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Po wykonaniu przez W. P. tego obowiązku, wydał na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane decyzję z 30 czerwca 2009 r. objętą żądaniem stwierdzenia nieważności. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie jest zasadny zarzut zastosowania procedury naprawczej na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zastosowanie procedury naprawczej, po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę, jest w pełni prawidłowe. Zastosowanie w tym zakresie procedury naprawczej nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), art. 141 § 4 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawo udziału w postępowaniu w sprawie jest prawem procesowym przysługującym stronie. Konsekwentnie tylko strona, którą pozbawiono udziału może wywodzić o naruszeniu jej prawa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.