II OSK 122/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt VII SAB/Wa 75/13 w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy na rzecz J. B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 października 2013 r., sygn. akt VII SAB/Wa 75/13 w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku J. B. z dnia [...] sierpnia 2012r. w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych po uprawomocnieniu się wyroku; stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył organowi grzywnę w kwocie 2000 zł oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Skarżąca pismem z dnia [...] czerwca 2013 roku wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PINB dla m. st. Warszawy, zarzucając naruszenie art. 8, art.12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 t.j.) (dalej: "k.p.a.") przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wskazując na powyższe wniosła o zobowiązanie PINB do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż w dniu [...] sierpnia 2012 roku złożyła wniosek do PINB w sprawie wszczęcia postępowania i przeprowadzenia kontroli inwestycji. Do dnia złożenia skargi organ nie podjął żadnych czynności. Podniosła, także, iż w związku z bezczynnością organu w dniu [...] kwietnia 2013 roku złożyła na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Zażalenie to zostało dotychczas pozostawione bez odpowiedzi. PINB w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2012 roku skarżąca wniosła o wszczęcie i przeprowadzenie kontroli realizowanych robót budowlanych związanych z budową budynku przy ul. [...] w W. W związku z tym w dniu [...] października 2012 roku przeprowadzono kontrolę powyższego obiektu. Stwierdzono wówczas, iż budynek został wykonany zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją Prezydenta m. st. Warszawy o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 roku, zmienionym decyzją Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 roku poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowlanego zamiennego, a inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku. Dodał także, iż na wniosek J.i B. i J. B. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku postępowanie zostało wznowione, a po zebraniu i ocenie materiału dowodowego, decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2013 roku odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 roku. Wnioskujący nie brali udziału w tym postępowaniu wobec braku przymiotu strony. W dniu [...] kwietnia 2013 roku J. B. złożyła na podstawie art. 37 k.p.a. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie zażalenie na nie załatwienie sprawy w terminie, wnosząc o wyznaczenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego terminu załatwienia sprawy dotyczącej istotnych odstępstw wprowadzonych w czasie rozbudowy lewej części istniejącego budynku gospodarczego na cele mieszkalne. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 roku uznał zażalenie skarżącej za zasadne i wyznaczył dodatkowy 30-dniowy termin na załatwienie sprawy. W piśmie z dnia [...] września 2013 roku PINB wskazał, iż zawiadomieniem z dnia [...] września 2013 roku poinformowano strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie odstępstw wprowadzonych przy rozbudowie lewej części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na terenie ww. działki, a merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nastąpi po upływie terminu określonego w zawiadomieniu. Na rozprawie w dniu 17 października 2013 roku skarżąca działaniem swojego pełnomocnika poparła skargę, wnosząc o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie dla organu kary w maksymalnej wysokości i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Przedstawiła też szczegółowo okoliczności sprawy: W dniu [...] sierpnia 2012 roku J. B. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy wniosek o wszczęcie i przeprowadzenie kontroli realizowanych robót budowlanych na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2004 roku o warunkach zabudowy, decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 roku o pozwoleniu na budowę oraz decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 roku, zmieniającej ostateczną decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] i zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. Podniosła, iż inwestycja dotyczy dwóch budynków, z których jeden został ukończony i oddany do użytkowania. I. B.(inwestor robót wykonywanych w prawej części budynku) wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie podając dane niezgodne ze stanem faktycznym oraz dokumentacją projektową. Wobec wskazanych w piśmie nieprawidłowości skarżąca podniosła, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie powinno zostać wznowione, a na inwestora nałożona kara za użytkowanie pomieszczeń bez zezwolenia. Wniosła też o przeprowadzenie ponownej kontroli na nieruchomości w zakresie wykonania robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, opisując jednocześnie okoliczności mające stanowić uzasadnienie takiego wniosku. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2012 roku PINB wyznaczył termin oględzin w sprawie zgodności zrealizowanej budowy budynku położonego przy u. [...] w W. z zatwierdzonym projektem na dzień [...] września 2012 roku. Kontrola powyższa nie odbyła się z uwagi na nieobecność stron i brak zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia o oględzinach. Pismem z dnia [...] września 2012 roku PINB zawiadomił ponownie, tak jak poprzednio I. B. – B., K. B. i Urząd m.st. Warszawy o oględzinach w sprawie zgodności zrealizowanej budowy budynku położonego przy ul. [...], wyznaczonych na dzień [...] października 2012 roku. Oględziny odbyły się w zaplanowanym terminie, to jest [...] października 2012 roku. Z oględzin sporządzono protokół Nr [...]. Pismem z dnia [...] października 2012 roku PINB poinformował skarżącą o przeprowadzonej kontroli nieruchomości. Stwierdzono, że budynek został wykonany zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 roku zmienionym decyzją Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Wskazano jednocześnie, iż nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowlanego zamiennego, a inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku. J. B. i J. B. w dniu [...] stycznia 2013 roku złożyli do Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku udzielającej I. B.-B. i K. B. pozwolenia na użytkowanie lewej części rozbudowanego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na terenie działki nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...], której nadano numer porządkowy [...] od ul. [...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 roku PINB wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją PINB z dnia [...] kwietnia 2011 roku, o której mowa wyżej. Decyzją Nr [...] PINB odmówił uchylenia decyzji, co do której na podstawie postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 roku wznowiono postępowanie. Pismem z dnia [...] marca 2013 roku J. B. i J. B. po otrzymaniu informacji o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku ponowili wniosek z dnia [...] sierpnia 2012 roku w sprawie zgłoszonych nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że uznanie przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenia skarżącej za zasadne pozostaje bez wpływu na rozpoznanie niniejszej sprawy. Sąd wskazał na prawidłową procedurę załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym i stwierdził, że poinformowanie skarżącej pismem z dnia [...] października 2012 roku o ustaleniach dokonanych podczas kontroli z dnia [...] października 2012 roku wraz ze wskazaniem, iż organ nie dostrzega podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego w żaden sposób nie pozwala na stwierdzenie prawidłowości działań organu w związku ze złożonym w dniu [...] sierpnia 2012 roku wnioskiem. Nie pozwala bowiem na uznanie, iż organ zajął stanowisko w odniesieniu do złożonego wniosku, które mogłoby być poddane kontroli w drodze jego zaskarżenia. Zauważyć w ocenie sądu należy, iż po złożeniu wniosku, o którym mowa organ uznał za stosowne przeprowadzenie czynności kontrolnych. Ostatnia czynność w tej mierze miała miejsce w dniu [...] października 2012 roku i w związku z brakiem przeprowadzenia jakichkolwiek innych czynności, ani wydania w sprawie rozstrzygnięcia od tej daty organ pozostaje w bezczynności. Przy czym podnieść należy, iż z akt sprawy nie wynika aby zaistniały w sprawie jakiekolwiek okoliczności zmniejszające zawinienie organu w jego opieszałości. Sam organ też takich okoliczności nie wskazuje. Wskazywane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności wskazujące na przeprowadzone postępowanie wznowieniowe dotyczące postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku, pozostają bez wpływu na ocenę okoliczności i rozstrzygniecie w niniejszej sprawie. Postępowanie wznowieniowe stanowiło bowiem odrębne postępowanie w stosunku do złożonego w dniu [...] sierpnia 2012 r. przez skarżącą wniosku i nie zwalniało organu od wydania rozstrzygnięcia w jego przedmiocie. Wobec tych okoliczności, jak i tego, iż od tej daty do daty orzekania w niniejszej sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie mimo upływu okresu ponad jednego roku należy uznać, iż bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że orzeczona grzywna jest przede wszystkim skutkiem rażącej bezczynności organu. Miarkując wysokość grzywny sąd wziął pod uwagę stopień zawinienia organu, opisanego szczegółowo wyżej i uznał, że jej wysokość spełni swoją dyscyplinującą rolę oraz zapobiegnie popełnionym przez organ naruszeniom w przyszłości. Od tego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, opierając ją na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. polegającą na uznaniu, że bezczynność PINB rażąco naruszała prawo wobec braku rozstrzygnięcia w ciągu jednego roku od złożenia wniosku przez stronę oraz wymierzeniu organowi grzywny przy uwzględnieniu przede wszystkim rażącej bezczynności organu, do czego brak było podstaw w świetle przebiegu postępowania. Wniósł o uchylenie tego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że do czasu wyrokowania decyzja została przez organ wydana. Długość trwania postępowania może (nie musi) mieć znaczenie dla jego negatywnej oceny, powołano postanowienie NSA z dnia 27.03.2013r. sygn.akt II OSK 468/13. Wskazał na czynności organu, które powinny zostać uwzględnione łącznie z postępowaniem o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wskazała na jej niezasadność. Stwierdziła, że organ łączy dwa postępowania w jedno, próbując udowodnić prawidłowe ich prowadzenie. Wskazała na konkretne działania organu, które jej zdaniem były wadliwe oraz rozumienie pojęcia bezczynności. Organ przez rok nie podejmował jakichkolwiek czynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art.149 § 1 i § 2 p.p.s.a należy stwierdzić, że zarzut ten jest bezprzedmiotowy. Jest rzeczą bezsporną, że wniosek J. B. z dnia [...] sierpnia 2012r. o wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego nie został rozpoznany w sposób, który pozwalałby na stwierdzenie prawidłowości działań organu. Organ nie zajął bowiem stanowiska w odniesieniu do złożonego wniosku w wymaganej formie, która pozwalałaby na poddanie tego stanowiska kontroli w formie zaskarżenia. Ten stan istniał w dacie wniesienia skargi na bezczynność organu, a organ swoją odpowiedzią na skargę potwierdził ten fakt. Z akt wynika, że ostatnia czynność miała miejsce [...] października 2012r. i po tej dacie nie były podejmowane żadne czynności w sprawie załatwienia wniosku z dnia [...] sierpnia 2012r. Organ nie informował również wnioskodawczyni w jakim terminie będzie rozpoznany wniosek. Podkreślić należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Dla zwolnienia się z zarzutu bezczynności nie jest wystarczające ustalenie, że podjęto jakiekolwiek działanie, ale jego efektem musi być stosowny akt lub czynność odpowiadająca żądaniu strony, znajdujące oparcie w podstawie prawnej do określonego zachowania się organu. Powoływane w skardze kasacyjnej postanowienie NSA z dnia 27.03.2013r. w sprawie II OSK 468/13, a w szczególności pogląd w nim wyrażony "...iż długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiająca za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo, nie mniej jednak może mieć pewne znaczenie w sprawie. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym powinna być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy.." nie może stanowić podstawy do uwzględnienia przedmiotowej skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej bowiem sprawie brak jakichkolwiek innych przesłanek, które wpływałyby na długość trwania postępowania, czy też w jakikolwiek sposób wpływały na czas jego trwania, można nawet stwierdzić, że wniesienie skargi na bezczynność nie spowodowało podjęcia przez organ stosownych kroków celem zakończenia przedmiotowego postępowania. W takich okolicznościach faktycznych długość trwania okresu, w którym organ pozostawał bezczynny ma podstawowy wpływ na ocenę, czy bezczynność miała charakter rażący. Konsekwencją ustalenia, ze bezczynność miała charakter rażący było wymierzenie grzywny w kwocie 2000zł.. r Zgodnie bowiem z art.149 § 3 w związku z art.154 § 6 p.p.s.a grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, tym samym grzywna wymierzona w przedmiotowej sprawie nie jest nadmierna. W skardze kasacyjnej podano, że w dniu wydania wyroku Sądu I instancji tj 17 października 2013r, organ I instancji wydał decyzję również z dnia [...] października 2013r. umarzającą postępowanie w sprawie z wniosku z dnia [...] sierpnia 2012r. Okoliczność ta nie mogła spowodować, że postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, o bezprzedmiotowości można by mówić wówczas gdyby organ wydał stosowny akt przed dniem orzekania w sprawie. W niniejszej sprawie przed dniem orzekania przez Sąd I instancji taki akt nie został wydany, z odpowiedzi na skargę nie wynikało, że organ zamierza taki akt wydać, jak również na dzień rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym taka informacja nie została podana. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie i na podstawie art.184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 p.p.s.a.