II OSK 1228/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 80/07 w sprawie ze skargi W. Ł. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną. UZASANIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008r. sygnatura akt II SA/Gd 80/07 uchylił zaskarżoną przez Wiesława Łopatyńskiego decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2006r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z [...] października 2006r. znak [...] w przedmiocie wykonania określonych obowiązków w celu dopuszczenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a także orzekł, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego 500zł tytułem zwrotów kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 30 marca 2006r. sygn. akt II SA/Gd 408/03 oddalił skargę W. Ł. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2003r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Gdańska z dnia [...] stycznia 2003r. o nałożeniu w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 2 w związku z ust 4 ustawy – Prawo budowlane z 1994r. na J. H. i I. H. obowiązku przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2003r. inwentaryzacji robót budowlanych związanych z nadbudową części budynku mieszkalnego – tarasu przy ul. [...] w G., oświadczenia osoby uprawnionej o prawidłowości wykonania instalacji elektrycznej w wymienionej powyżej części obiektu oraz analizy zmian nasłonecznienia budynku przy ul. [...] w G., w związku ze zrealizowaną nadbudową, uzupełnionej o rzeczywiste wymiary i sytuację w terenu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Gdańska decyzją z dnia [...] października 2006r. na podstawie art. 51 ust 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, stwierdził wykonanie wskazanego wyżej obowiązku przez inwestorów. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż wpłynęły do niego 9 października 2006r. wymagane dokumenty. Organ podzielił wnioski zawarte w tych dokumentach, iż nadbudowa spełnia wymagania obowiązujących przepisów. Od decyzji tej wniósł odwołanie właściciel sąsiedniej nieruchomości – W. Ł.. Podniósł on w odwołaniu, że wymagane dokumenty zostały dostarczone do organu dopiero po upływie 3,5 roku od nakazanego terminu. Zdaniem odwołującego, inwestorzy nie uzupełnili przedłożonej analizy nasłonecznienia o rzeczywiste wymiary i sytuację w terenie. Przedłożone nowe opracowanie jest niewiarygodne, ponieważ analiza nasłonecznienia ograniczona została do jednego pomieszczenia, a ograniczenie nasłonecznienia w związku z nadbudową dotyczy jego trzech pomieszczeń. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji podał, iż prawidłowo stosownie do art. 51 ust 3 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994r. stwierdzone zostało wykonanie obowiązku nałożonego na inwestorów. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest wyłącznie stwierdzenie wykonania obowiązku, nie zaś innych kwestii. Wymagane dokumenty sporządzone zostały przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Kwestionowanie ich przez stronę bez przedstawienia dowodów w postaci innych opracowań o takim samym rygorze prawnym – jest bezpodstawne. Opóźnienie w dostarczeniu dokumentów przez inwestorów nie ma istotnego znaczenia w sprawie, bowiem organ będący dysponentem terminu urzędowego nie zastosował ustawowej restrykcji dotyczącej niewykonania obowiązku. Inwestorzy zaś zgłosili jego wypełnienie przed orzeczeniem decyzji w tym zakresie. W skardze na powyższą decyzję W. Ł. zarzucił jej naruszenie art. 7, 77 § 1 , 79 § 1 i 2, art. 81, 162 § 2, art. 10 § 1, 58 kpa oraz 51 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego, powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu. Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę i uchylił wydane w sprawie decyzje, uznając, iż naruszyły one tak przepisy postępowania jak i przepisy prawa materialnego. Powołał się na okoliczności, iż inwestorzy dysponowali ostateczną decyzją która umożliwiła im przeprowadzenie robót budowlanych. Decyzja ta została wyeliminowana z obiegu prawnego dopiero poprzez stwierdzenie jej nieważności. Prawidłowość nałożenia na inwestorów obowiązku w oparciu o przepis art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 30 marca 2006r. w sprawie II SA/Gd 408/03. Sąd I instancji nie podzielił natomiast stanowiska organów administracyjnych, iż samo złożenie dokumentów stanowiło wystarczającą podstawę do uznania wykonania nałożonego obowiązku. Załączona do akt sprawy analiza nasłonecznienia jakkolwiek ma charakter dowodowy, jest również "czynnością" do wykonania której inwestorzy zostali zobowiązani. Czynność ta nie może być powtórzona w dalszym postępowaniu, dlatego ocena jej prawidłowości powinna nastąpić przez organ. W związku z tym organ winien dokonać jej oceny nie tylko pod względem formalnym lecz także treści zawartych w analizie wniosków. Nie dopełnił tego organ I instancji i brak ten został niedostrzeżony przez organ odwoławczy. Ponadto Sąd I instancji wskazał, iż nie wynika z materiałów sprawy, aby skarżący został poinformowany przez organ o złożonych dokumentach oraz o możliwości zapoznania się z ich treścią, co naruszało art. 10 kpa. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu, iż zbyt późne złożenie dokumentów powinno spowodować zastosowanie sankcji w stosunku do inwestorów w postaci nakazu rozbiórki. Skargę kasacyjną od tego wyroku w części dotyczącej pkt 1 – wniósł W. Ł.. Wyrokowi w tej części zarzucił on naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez orzeczenie o uchyleniu decyzji organów obu instancji podczas gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wskazując na powyższy zarzut kasacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów niniejszego postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, iż z uwagi na znaczny upływ czasu złożenia przez inwestorów dokumentów od terminu wyznaczonego przez organ winno to spowodować skutek w postaci zastosowania art. 51 ust 3 Prawa budowlanego z wyłączeniem możliwości konwalidacji wykonanych czynności. Stwierdzenie więc wykonania obowiązku nie odpowiadało prawdzie. Ponadto organ nie dołączył merytorycznej oceny przedstawionych materiałów odnośnie uzupełnienia analizy nasłonecznienia. Złożone uzupełnienie zawiera te same wady które istniały w poprzednio przedstawionej analizie. W postępowaniu administracyjnym nie brał udziału skarżący co naruszało art. 10 kpa. Powyższe uchybienia częściowo wskazane w uzasadnieniu wyroku zdaniem wnoszącego kasację należy uznać jako rażące naruszenie prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności obu decyzji organów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: We wniesionej skardze kasacyjnej nie przedstawiono takich zarzutów, które pozwoliłyby na uwzględnienie kasacji. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 183 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawy związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji. Przepis ten obliguje Sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. W ocenianym wyroku Sąd I instancji nie uznał by zaskarżona decyzji obarczona była wadą prawną o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną, podziela pogląd Sądu I instancji co do wagi naruszenia przepisów prawnych przez organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie. Sam skarżący w skardze kasacyjnej oprócz zarzuconego naruszenia art. 10 kpa nie wskazuje innych przepisów prawnych, których naruszenie winno spowodować wadę kwalifikowaną decyzji i w konsekwencji stwierdzenie jej nieważności. Przede wszystkim Sąd I instancji uchylając decyzję organów obu instancji podkreślił, iż decyzje te naruszały art. 10 kpa. bowiem o złożonych przez inwestora dokumentach skarżący nie został poinformowany. Sąd również ustosunkował się do zarzutu zbyt późnego (ponad trzyletniego) dostarczenia dokumentów przez inwestorów, uznając, iż nie obligowało to organu do zastosowania sankcji w postaci rozbiórki. To na skutek wniosku inwestorów, którzy nadesłali z opóźnieniem nakazane dokumentów organy wydały decyzję na podstawie art. 51 ust 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W chwili wydania tej decyzji przy konwalidowaniu czynności przez inwestorów, brak było podstaw do orzeczenia rozbiórki, o której mowa w art. 51 ust 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Naruszenie przepisów art. 10 kpa oraz nie przeprowadzenie pełnej oceny (merytorycznej)przez organy nadesłanych dokumentów było przyczyną uchylenia przez Sąd I instancji obu kontrolowanych decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyszczególnione w zaskarżonym wyroku nieprawidłowości powołanych wyżej decyzji nie mogą skutkować stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Do rażącego naruszenia prawa dochodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa ma służyć do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulację w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Z tych przyczyn wobec nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.