II OSK 1244/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2023 r. sygn. akt VII SAB/Wa 136/22 o odrzuceniu skargi P. T. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie wydania dowodu osobistego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt VII SAB/Wa 136/22 odrzucił skargę P. T. (dalej określanego jako skarżący) na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie wydania dowodu osobistego W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w związku ze złożoną skargą zarządzeniem z dnia 5 stycznia 2023 r. wezwał pełnomocnika skarżącego do nadesłania kopii złożonego w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) ponaglenia, wraz z potwierdzeniem jego nadania lub złożenia, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi pełnomocnik poinformował, że nie jest w stanie nadesłać ponaglenia, lecz w aktach sprawy znajduje się wiadomość e-mail z dnia 31 maja 2022 r., która - w jego ocenie - jest w istocie ponagleniem. Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, wyjaśnił, że wniesienie ponaglenia stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Brak złożenia ponaglenia do właściwego organu czyni skargę niedopuszczalną. Tymczasem, jak zauważył, w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu nie została poprzedzona przez skarżącego ponagleniem. Wyraził również pogląd, powołując się na art. 63 § 1 K.p.a., że podanie, w tym ponaglenie, złożone drogą e-mailową na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej nie może zostać uznane za skutecznie wniesione. Zauważył, że choć w przekazanych przez organ aktach administracyjnych nie znajduje się wydruk wiadomości e-mail z dnia 31 maja 2022 r., na którą powoływał się pełnomocnik, to bezsprzecznie wszystkie z pozostałych wydruków wiadomości, kierowanych bezpośrednio bądź do wiadomości Prezydenta m.st. Warszawy i podległych mu urzędów, wskazują, iż wnoszone były na adres poczty elektronicznej. Niezależnie więc od treści wiadomości e-mail, wysyłanych do organu i ewentualnego uznania ich za wyczerpujące definicję ponaglenia, w ocenie Sądu, nie sposób przyjąć, by podania skarżącego zostały skutecznie wniesione. Z tych powodów Sąd odrzucił skargę na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej postanowienia, zaskarżając go w całości. Pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. polegające na wezwaniu do uzupełnienia braku formalnego skargi, który w rzeczywistości nie istniał, a w konsekwencji odrzucenie skargi, która powinna zostać zbadana merytorycznie. Po drugie naruszenie art. 37 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ponaglenie powinno zawierać niewymienione w ustawie elementy, podczas gdy ww. przepis wymaga jedynie tego, aby ponaglenie zawierało uzasadnienie, a w konsekwencji błędne ustalenie, że skarżący nie złożył ponaglenia w sprawie. W oparciu o wskazane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i skierowanie sprawy do merytorycznego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz ustanowionego pełnomocnika z urzędu kosztów postępowania według norm przepisanych, oświadczając zarazem, że opłaty te nie zostały zapłacone w całości lub w części. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumentację, mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, bowiem z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia wniesiona skarga na bezczynność organu była niedopuszczalna. W punkcie wyjścia wskazać trzeba, że stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a. dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie, o czym stanowi art. 52 § 2 P.p.s.a. Warunek ten dotyczy także skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Z kolei z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. wynika, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych bądź też w terminie wskazanym w art. 36 § 1 K.p.a. stronie służy ponaglenie. Wnosi się je do organu wyższego stopnia ze pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie bądź do organu prowadzącego postępowanie jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 K.p.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, o czym stanowi art. 53 § 2b P.p.s.a. Z treści cytowanych wyżej przepisów wynika zatem, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Pełnomocnik twierdzi, że skarżący złożył pismo - w jego odczuciu będące ponagleniem - kierując je na adres poczty elektronicznej organu w dniu 31 maja 2022 r. Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy brak jest rzeczonego pisma. Jedyny dokument datowany na ten dzień stanowi odpowiedź Urzędu m.st Warszawy na liczne wiadomości skarżącego informujące, że dowód osobisty skarżącego czeka na odbiór od dnia 9 grudnia 2021 r. w Delegaturze Biura Administracji i Spraw Obywatelskich m.st. Warszawy. Co istotne jednak, ponaglenie jest podaniem (żądaniem), do którego stosuje się m.in. art. 63 K.p.a. Powinno ono zatem zawierać oznaczenie strony, która wnosi ponaglenie; adres strony wnoszącej ponaglenie; żądanie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, ewentualnie także żądanie stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z naruszeniem prawa; podpis wnoszącego ponaglenie. Stosownie zaś do treści art. 63 § 3a pkt 1 K.p.a. podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. W aktach administracyjnych sprawy brak jest natomiast pisma skarżącego, spełniającego wyżej wskazane wymogi. Pisma te, wyrażające dezaprobatę wobec działalności Urzędu m.st Warszawy, wniesione zostały za pomocą środków do komunikacji na odległość (e-mail) i nie zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. Nieuwierzytelnienie dokumentu elektronicznego w odpowiedni sposób powoduje, że skarżący nie wyczerpał prawidłowo stosowanego trybu, co czyni skargę na bezczynność niedopuszczalną (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt III OSK 5504/21, LEX nr 3230415). Jak wynika z art. 63 § 1 K.p.a. podania, w tym ponaglenia, można skutecznie wnosić drogą elektroniczną jedynie na adres do doręczeń elektronicznych organu, a więc tylko za pośrednictwem platformy ePUAP, w przeciwnym razie ponaglenie niewniesione drogą mailową przez tę platformę, a za pośrednictwem zwykłej poczty elektronicznej, pozostawia się bez rozpoznania. Nie można jednocześnie tracić z pola widzenia, że skarga na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy została wniesiona do Sądu osobiście przez skarżącego w biurze podawczym sądu w dniu 30 maja 2022 r. Trudno zatem w tej sytuacji twierdzić, że pismo z dnia 31 maja 2022 r. mogłoby stanowić uprzednie ponaglenie organu i przystawać do dyspozycji art. 37 § 1 K.p.a. Odnotować można, że zgodnie z informacją organu uzyskaną w dniu 18 stycznia 2023 r. skarżący odebrał dowód osobisty w dniu 23 września 2022 r., a sprawa w tym przedmiocie została zakończona. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia i odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Podniesione zaś zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i art. 37 § 2 K.p.a. nie pozwalają na dokonanie odmiennej oceny tej kwestii, aniżeli uczynił to Sąd w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej wskazać trzeba, że pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu w ramach prawa pomocy powinien wystąpić o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zgodnie z art. 254 § 1 P.p.s.a., do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd ten jest właściwy do rozstrzygania o wynagrodzeniu takiego pełnomocnika stosownie do art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Aczkolwiek pełnomocnik wnosił o rozpoznanie sprawy na rozprawie, to jednak Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Przedmiot zaskarżenia stanowiło bowiem postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego odrzucające skargę.