III OSK 5504/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 661/20 w sprawie ze skargi J.T. na bezczynność Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2017 r. o zmianę decyzji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 661/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J.T. (skarżący) na bezczynność Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2017 r. o zmianę decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wyrokiem z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3864/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1140/17 oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] oraz zasądził na rzecz skarżącego kwotę 426,10 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] lipca 2020 r. sekretariat Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zwrócił do organu akta administracyjne dotyczące skarżącego. Mailem z [...] sierpnia 2020 r. skarżący wezwał organ do niezwłocznego przekazania zasądzonych na jego rzecz kosztów postępowania sądowego wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Mailem z [...] września 2020 r. ponownie wezwał organ do zwrotu zasądzonych kosztów postępowania oraz do załatwienia jego wniosku. Pismem z [...] września 2020 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] kwietnia 2017 r. o zmianę - w trybie art. 154 § 1 k.p.a. - ostatecznej decyzji Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] wydanej w przedmiocie odmowy zatwierdzenia uchwały Rady Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w [...] [...] czerwca 2004 r. o nadaniu skarżącemu stopnia dr hab. [...]. W odpowiedzi na skargę Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o odrzucenie skargi, bądź też - ewentualnie - o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę wskazał, iż jeśli chodzi o skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej w dotychczasowym orzecznictwie nie jest kwestionowane, że warunkiem dopuszczalności takiej skargi jest uprzednie wyczerpanie na drodze administracyjnej środka zaskarżenia przysługującego skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, co wynika z ogólnej zasady wyrażonej w art. 52 § 1 p.p.s.a. Zwrócił uwagę, że zwalczaniu bezczynności organu służą środki wskazane w art. 37 § 1 k.p.a. Następnie wyjaśnił, że ponaglenie jest podaniem (żądaniem), do którego stosuje się m.in. art. 63 k.p.a., zatem podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno m.in. być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. Sąd wskazał, iż w jego ocenie z treści tego maila wynika, iż intencją skarżącego było wniesienie ponaglenia na bezczynność organu poprzez przesłanie w dniu [...] września 2020 r. zwykłego e-maila. Wyjaśnił, iż dołączony do skargi wydruk wiadomości e-mail z [...] września 2020 r. nie stanowi jednak ponaglenia, w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., bowiem takiej formy nie przewidują przepisy prawa, jako właściwej do kierowania wobec organów żądań wywołujących skutki prawne. Na marginesie Sąd zauważył, iż podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego, które nie jest uwierzytelnione w odpowiedni sposób, jest podaniem obarczonym brakiem formalnym, podlegającym usunięciu na żądanie organu, zatem nie ulega wątpliwości, że Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów powinna wezwać skarżącego do usunięcia braków formalnych ponaglenia. Niemniej, w ocenie Sądu, brak powyższego działania nie ma żadnego istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, bowiem z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż strona skarżąca - przesyłając ponaglenie w formie zwykłego e-maila - nie wyczerpała prawidłowo stosownego trybu. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie art. 2, 7, 32, 37, Konstytucji RP oraz art. 7-12, 37, 63, 64, 75-78, 80, 86 k.p.a. oraz art. 52, 58 w zw. z art. 154 p.p.s.a. W oparciu o ten zarzut wniósł o zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia poprzez stwierdzenie bezczynności z zastosowaniem sankcji z art. 154 p.p.s.a. bądź uchylenie i przyznanie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż skrajne formalistycznie wymagania co do formy ponaglenia oderwane są od realiów sprawy oraz warunków wynikających z powszechnej pandemii. Skarżący podniósł, iż dokonanie tej czynności w "zwykłej" formie mailowej nie może oznaczać jej bezskuteczności, gdyż przepis art. 63 k.p.a. stosuje się tylko odpowiednio. Zwrócił uwagę, iż Komisja winna była wezwać go do usunięcia rzekomego braku formalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie, o czym stanowi art. 52 § 2 p.p.s.a. Wskazać należy, iż warunek ten dotyczy także skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu. Jak wynika z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. stronie służy ponaglenie. Po myśli art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia ze pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie bądź do organu prowadzącego postępowanie jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Zgodnie natomiast z treścią art. 53 § 2b p.p.s.a, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Tym samym wskazać należy, że z treści cytowanych wyżej przepisów wynika, iż warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy skarżący kasacyjnie złożył do organu ponaglenie mailem wysłanym na adres organu [...] września 2020 r. Przypomnieć zatem należy, iż ponaglenie jest podaniem (żądaniem), do którego stosuje się m.in. art. 63. Powinno ono zawierać oznaczenie strony, która wnosi ponaglenie; adres strony wnoszącej ponaglenie; żądanie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, ewentualnie także żądanie stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z naruszeniem prawa; podpis wnoszącego ponaglenie. Ponadto jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie oprócz danych określonych w art. 63 k.p.a. ponaglenie zawierać musi uzasadnienie. Stosownie zaś do treści art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a. - podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. Rację ma zatem Sąd I instancji, iż ponaglenie skarżącego kasacyjnie nie spełnia wyżej wskazanych wymogów, bowiem nie zostało ono wniesione za pomocą środków do komunikacji na odległość – maila – jednakże nie zostało opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. Zgodzić się również należy z wywodami zaskarżonego postanowienia, iż nieuwierzytelnienie dokumentu elektronicznego w odpowiedni sposób jest brakiem formalnym podlegającym usunięciu na żądanie organu. Jak trafnie spostrzegł Sąd I instancji nie ulega wątpliwości, iż organ powinien wezwać skarżącego do usunięcia tego braku. Okoliczność, iż organ nie wezwał skarżącego do podpisania ponaglenia pozostaje jednak bez wpływu na ocenę, iż skarżący nie wyczerpał prawidłowo stosowanego trybu, co czyni skargę na bezczynność niedopuszczalną. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu Sądu I instancji uznać należało za prawidłowe, bowiem z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia skarga była niedopuszczalna Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.