II OSK 1245/15

Dnia 7 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1614/14 w sprawie ze skargi E. S. i P. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. S. i P. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r. Wójt Gminy Stare Babice na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) nakazał E. i P. S. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 6 x 6 m połączonego z garażem konstrukcji murowanej o wymiarach 4 x 4 m, hydroforni murowanej i szczelnego zbiornika na ścieki usytuowanych na działce nr ew. [...]. Termin rozbiórki ustalono na dzień 31 grudnia 1999 r. Po rozpatrzeniu wniosku E. i P. S., decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni na podstawie art. 162 i art. 104 K.p.a. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania E. i P. S.– na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, późniejsza zmiana przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie powoduje bezprzedmiotowości decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożyli E. S. i P. S., wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 8, art. 11, art. 107 i 162 K.p.a. oraz art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną. Analizując przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa, Sąd pierwszej instancji podał, że bezprzedmiotowość powstaje w sytuacji, gdy niemożliwe stało się zrealizowanie celu, jaki organ administracji miał na względzie przy jej wydaniu. Sytuacje, w których odpada taki cel, są bardzo zróżnicowane. Najogólniej można je rozważać w aspektach podmiotowym i przedmiotowym. Bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym polega na tym, że przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego. Sytuacja taka ma miejsce wtedy, gdy następuje śmierć podmiotu uprawnionego, zmiana (przekształcenie) podmiotu uprawnionego lub likwidacja uprawnionej jednostki organizacyjnej. Do tej grupy zalicza się także utratę przez stronę kwalifikacji niezbędnych do wykonywania określonej funkcji. Bezprzedmiotowość przedmiotowa oznacza z kolei, że przestaje istnieć przedmiot stosunku prawnego. Ta postać bezprzedmiotowości może zaistnieć np. w razie zniszczenia rzeczy, przekształcenia jej, rezygnacji uprawnionego z realizacji uprawnienia. Zdaniem jednak Sądu, żadna z ww. sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. Istnieją nadal wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, które stały się podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie świadczy w szczególności o zniknięciu przedmiotu stosunku prawnego, powołany w skardze fakt uchylania się adresata "decyzji o pozwoleniu na budowę od zawarcia umowy najmu lub innej stosownej umowy upoważniającej inwestora do rozpoczęcia realizacji budowy". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, uchylenie przepisu będącego podstawą decyzji administracyjnej czy też zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowią samoistnej przesłanki do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem nie stanowią o bezprzedmiotowości decyzji. Sama zmiana takiej podstawy nie ma wpływu na ukształtowany tą decyzją stan prawny. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 6 K.p.a. poprzez: • oddalenie skargi wskutek uznania, iż w przedmiotowej sprawie decyzja Wójta Gminy Stare Babice z dnia [...] grudnia 1996 r. nakazująca E. i P. S. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego połączonego z garażem 4m x 4m, hydrofornii murowanej i szczelnego zbiornika na ścieki, na działce nr ew. [...] nie wygasła z uwagi na jej bezprzedmiotowość, podczas gdy przepisy, na podstawie których wydana została przedmiotowa decyzja zostały uchylone, zaś obowiązujące w dacie orzekania przepisy prawa, w tym w szczególności zapisy aktualnego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego - uchwały Rady Gminy Stare Babice nr VTII/55/11 z dnia 30 czerwca 2011 r. oraz przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uniemożliwiają organom administracji nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, • oddalenie skargi wskutek uznania, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wskazanych w przepisie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., podczas gdy zmiana stanu prawnego, stanowiąca element przedmiotowy stosunku prawnoadministracyjnego powstałego na skutek wydania decyzji Wójta Gminy Stare Babice z dnia [...] grudnia 1996 r. spowodowała, iż niemożliwe stało się zrealizowanie celu, jaki organ wydający decyzję o nakazie rozbiórki miał na względzie przy jej wydawaniu, a mianowicie doprowadzenie nieruchomości, będącej własnością skarżącego do stanu zgodnego z obowiązującym ładem przestrzennym w Gminie Stare Babice; • całkowite pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie treści przepisu art. 162 §1 pkt 1 K.p.a. in fine, a w konsekwencji zaniechanie rozważenia interesu strony oraz interesu społecznego w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji administracyjnej z uwagi na jej bezprzedmiotowość. 2. 134 §1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wskazanie w treści uzasadnienia, iż "nie świadczy w szczególności o zniknięciu przedmiotu tamtego stosunku prawnego, powołany w skardze fakt uchylania się adresata decyzji o pozwoleniu na budowę od zawarcia umowy najmu lub innej stosownej umowy upoważniającej inwestora do rozpoczęcia realizacji budowy", podczas gdy skarżący nigdy nie powoływał się na wskazane okoliczności, co jednoznacznie świadczy, iż Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył skargi złożonej przez skarżącego, a nadto wyrokował na podstawie stanu faktycznego i prawnego ustalonego zapewne w innej sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu poniesionych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasługujący na uwzględnienie należało ocenić zarzut naruszenia art. 134 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. I chociaż skarżący słusznie podnosi w rozpoznawanej kasacji, że nie powoływał się w skardze na okoliczność uchylania się "od zawarcia umowy najmu lub innej stosownej umowy upoważniającej inwestora do rozpoczęcia realizacji budowy", to jednak wadliwe wskazanie Sądu pierwszej instancji pozostaje bez znaczenia dla oceny niniejszej sprawy. Zarzut naruszenia przepisów postępowania może zostać bowiem oceniony jako skuteczny jedynie w sytuacji wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy, podstawę oddalenia skargi stanowiła ocena Sądu, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powodowała bezprzedmiotowości decyzji o nakazie rozbiórki, wydanej w oparciu o przepisy poprzednio obowiązującego planu. Kwestia zatem wskazywania przez Sąd na niezawarcie przez skarżącego stosownych umów, o ile wadliwa i bez związku z przedmiotem niniejszej sprawy, o tyle nie mogła stanowić podstawy uchylenia kontrolowanego wyroku tylko z tej przyczyny. Oceniając z kolei stanowisko Sądu odnośnie braku przedmiotowości decyzji o nakazie rozbiórki, podkreślić trzeba, że w świetle art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. pierwszą i podstawową przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest taka zmiana okoliczności faktycznych, która spowodowała bezprzedmiotowość tej decyzji. Bezprzedmiotowość ta, jak słusznie zwracał uwagę Sąd pierwszej instancji odwołując się do poglądów prezentowanych tak w doktrynie jak i orzecznictwie, wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z tego powodu, że przestał istnieć podmiot, rzecz została zniszczona lub przekształcona, strona zrezygnowała z uprawnienia, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji albo zmiany w stanie prawnej, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Jeżeli natomiast nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań co do losu rozstrzygnięć wydanych przed wejściem jej w życie na odmiennych podstawach prawnych, to decyzja ta nadal jest wiążąca, mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie. Zmiany w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie mogą mieć wpływu na decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, gdyż decyzja ta została wydana w oparciu o stan prawny i faktyczny z daty jej wydania. W zakresie bezprzedmiotowości przedmiotowej nie mieści się niewykonanie obowiązku a ustanie istnienia przedmiotu, co ma miejsce przykładowo przy pożarze obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2013 r. sygn. akt II OSK 519/13). Ponieważ w niniejszej sprawie takie zdarzenie nie miało miejsca, to nie było podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższe okoliczności czyniły bezzasadnym zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 6 K.p.a. Odnośnie ostatniej części zarzutu, stwierdzić jedynie trzeba, że wobec wykluczenia w sprawie przypadku bezprzedmiotowości badanej decyzji nie było podstaw do dalszego rozważania przesłanek interesu strony czy też interesu społecznego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił niniejszą skargę kasacyjną.