VII SA/Wa 1614/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi E. S. i P. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę skargę oddala. Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267) dalej k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) dalej Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania E. i P. S. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...].05.2014 r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...].12.1996 r., znak: [...] nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wym. 6 m x 6 m połączonego z garażem konstrukcji murowanej o wym. 4m x 4 m, hydroforni murowanej i szczelnego zbiornika na ścieki usytuowanych na działce nr ew. [...] w [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki stanowił art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca I994r. Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując wniosek E. i P. S. o stwierdzenie wygaśnięcia wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...].12.1996 r. na podstawie art. 162 k.p.a. odmówił takiego stwierdzenia wskazując w uzasadnieniu, że decyzja Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...].12.1996 r. nie stała się decyzją bezprzedmiotową, w rozumieniu przepisu art. 162 k.p.a. na skutek zaistniałych zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującej teren na którym usytuowany jest obiekt objęty nakazem rozbiórki. Zmiany miejscowego planu nie spowodowały, zdaniem organu, ustania prawnego bytu istotnych elementów stosunku materialnoprawnego wywołanego decyzją nakazującą rozbiórkę samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. W dalszym ciągu istnieją zobowiązane do wykonania tej decyzji podmioty, przedmiot decyzji i niewykonany obowiązek wynikający z dalej obowiązującej normy administracyjnoprawnej. Powyższe stanowisko podzielił organ odwoławczy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który stwierdził również, że późniejsza zmiana przeznaczenia terenu dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie powoduje bezprzedmiotowości decyzji. Żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje, że decyzje w przedmiocie nakazu rozbiórki stają się bezprzedmiotowe lub wygasają po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku, gdy plan ten dopuszcza na danym terenie wcześniej zakazaną zabudowę. Takie zapisy nie znalazły się ani w Prawie budowlanym z 1974 r., ani w obecnie obowiązującej ustawie z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Organ odwoławczy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 1999 r., IV SA 1313/97 (LEX nr 47878), wktórym Sąd wyraził stanowisko, że "zmiany w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie mogą mieć wpływu na decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, gdyż decyzja ta zostaje wydana w oparciu o stan prawny i faktyczny z daty rozpoczęcia samowolnej budowy". Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji trafnie uznał, że decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego połączonego z garażem konstrukcji murowanej, hydroforni murowanej i szczelnego zbiornika na ścieki nie stała się bezprzedmiotowa na skutek zaistniałych zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren miejscowości [...]. Zmiany te nie spowodowały bowiem ustania prawnego bytu istotnych elementów stosunku materialnoprawnego wywołanego decyzją nakazującą rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. W dalszym ciągu istnieją zobowiązane do wykonania tej decyzji podmioty, przedmiot decyzji i niewykonany obowiązek wynikający z dalej obowiązującej normy administracyjnoprawnej. W skardze skierowanej do Sądu, E. S. i P. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego tj art. 8, 11, 107 i 162 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj art. 37 ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Zdaniem Skarżących, w sytuacji, gdy po popełnieniu samowoli budowlanej nastąpiła zmiana planu, korzystna dla samowolnego inwestora, to oceny przesłanek warunkujących nakaz rozbiórki można dokonać wg stanu istniejącego w dacie orzekania przez organy. Strony skarżące przywołując wskazane w skardze wyroki sądów administracyjnych podniosły, ze organ nadzoru budowlanego powinien ponownie ustalić przeznaczenie terenu na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania - według przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez ten organ. Strony podniosły, że organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do treści uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], co bezwzględnie winno być podstawą "merytorycznego" i "rzeczowego" opisania pobudek wydanej przez niego decyzji. Brak oceny relacji formalno-prawnej w oparciu o stan prawa miejscowego na dzień dokonania rozstrzygnięcia jest w naszej ocenie istotą naruszenia prawa procesowego wyrażonego w art. 107 k.p.a. Skarżący przywołali wyrok sądu z dnia 19 lipca 1999 r. IV SA 1105197 LEX 47797 twierdząc, iż zmiana planu miejscowego dokonana przed wykonaniem zaskarżonej decyzji o usunięciu samowoli budowlanej (nakaz rozbiórki) może stanowić uzasadnioną przesłankę do wystąpienia przez skarżących do organu administracji z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 Kpa bądź stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 Kpa. Analogicznie ich zdaniem orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sygn. Akt II SA/Kr 1448/11. Wskazując na naruszenie prawa materialnego Skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane ocenie organu podlega zgodność zabudowy z planem miejscowym a ewentualna niezgodność zabudowy z warunkami technicznymi dostrzeżona w toku postępowania może zostać naprawiona w drodze określenia obowiązków z art. 40 w/w ustawy. W ich ocenie obiekty będące przedmiotem postępowania spełniają wszelkie wymogi techniczne i prawne dotyczące stawiania budynków, jakie stawiało ówczesne prawo budowlane, a zabudowa działki jest zgodna z postanowieniami uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie wskazał, że w omawianej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.) przy czym Sąd kontrolował czy organy obu instancji prowadzące postępowanie w trybie art. 162 k.p.a. (zgodnie z żądaniem strony) prawidłowo go zastosowały. Z zawartych w skardze zarzutów wynika, że Skarżący uważają , że decyzja o nakazie rozbiórki stała się bezprzedmiotowa skoro nastąpiła zmiana planu szczegółowego i nie ma znaczenia to, że decyzja rozbiórkowa Nr [...] z dnia [...].12.1996r. ukonstytuowała stosunek prawny tego typu, że po stronie inwestorów powstał obowiązek określonego zachowania się, a uprawnionym do żądania wykonania tego obowiązku jest PINB [...] skoro decyzja nie została wykonana, a w roku 2011 Rada Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dopuszczający na danym terenie wcześniej zakazaną zabudowę. Nie wdając się w analizę przyczyn nie wyegzekwowania przez organy nadzoru budowlanego ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r. nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, czy też możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. (wskazywanej w skardze ), podnieść należy na wstępie, że podstawą prawną wydanych w sprawie przez organy administracyjne rozstrzygnięć jest przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., który reguluje instytucje procesową stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Doktryna zgodnie przyjmuje, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w istocie ustanawia dwie normy prawne, odnoszące się do dwóch różnych sytuacji. Norma pierwsza pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Norma druga wiąże się również z bezprzedmiotowością decyzji, ale organ właściwy stwierdza jej wygaśnięcie tylko wtedy, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Rozróżnienie to jest o tyle istotne, że w przypadku pierwszym uregulowanie prawne ma charakter odsyłający, zaś w przypadku drugim powołany przepis stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (patrz B. Adamiak, J. Borkowski - Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wyd. 4 Lexis Nexis 2004 r.). Natomiast zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjno-prawnego, a więc z istnieniem przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. W literaturze i orzecznictwie wskazuje się, że bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym polega na tym, że przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego (np. śmierć podmiotu uprawnionego). Bezprzedmiotowość przedmiotowa oznacza z kolei, że przestaje istnieć przedmiot stosunku prawnego. Ta postać bezprzedmiotowości może zaistnieć w sytuacji zniszczenie rzeczy, przekształcenia jej, rezygnacji z uprawnień przez stronę oraz z powodu zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji (patrz B. Adamiak, J. Borkowski - Postępowanie administracyjne...). W odniesieniu do bezprzedmiotowości o charakterze przedmiotowym, doktryna eksponuje, że zachodzi ona wówczas, gdy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadająca rzeczywistości oraz, że przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności na których uregulowanie była skierowana (vide T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne Wyd. Lewis Nexis 2004 r.). Rozważając zagadnienie bezprzedmiotowości orzecznictwo sądowe wskazuje, że bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu ze względu na który decyzja została wydana wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację). (Vide wyrok NSA z dn. 30 stycznia 2008 r. sygn. I OSK 4/07). W innym orzeczeniu odnoszącym się do bezprzedmiotowości NSA wyraził tezę, że art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych ich wykonanie stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe (wyrok NSA z dnia 6 września 2007 r. sygn., akt II OSK 1179/06). Odnosząc powyższe rozważania dotyczące instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji uregulowanej w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. do stanu faktycznego ustalonego w sprawie ze skargi E. S. i P. S., należy zgodzić się z oceną organów administracji, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...].12.1996r., znak: [...] nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego Oceniając więc zarzuty skargi oraz stanowisko Skarżących twierdzące, że decyzja Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...].12.1996r., znak: [...] nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego stała się bezprzedmiotowa z uwagi na uchwalenie w roku 2011 nowego planu zagospodarowania przestrzennego należy ponownie podkreślić, że bezprzedmiotowość decyzji rozumiana jest jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie, a to z tego powodu, że przestanie istnieć podmiot, którego rozstrzygniecie dotyczyło, czy też przestanie istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego albo też prawnego niemożliwe okaże się wykonanie decyzji. W niniejszej sprawie istnieją zarówno podmioty których sprawa dotyczy jak i przedmiot rozstrzygnięcia. Zmiana zaś planu zagospodarowania przestrzennego nie wpływa na istnienie zobowiązania wynikającego ze znajdującej się w obrocie prawnym decyzji. Zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Należy przytoczyć w tym miejscu stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 września 2008r. IISA/Ke 383/08 LEX nr 519040,który w uzasadnieniu do wyroku analizuje istotę bezprzedmiotowości w postępowaniu administracyjnym wskazując, że "bezprzedmiotowość wynika z "ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej "z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2005, s. 777). Bezprzedmiotowość powstaje w sytuacji, gdy "niemożliwe stało się zrealizowanie celu, jaki organ administracji miał na względzie przy jej wydaniu" (wyrok NSA z dnia 11 października 1985 r., SA/Wr 556/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 21). Sytuacje, w których odpada taki cel, są bardzo zróżnicowane. Najogólniej można je rozważać w aspekcie podmiotowym i w aspekcie przedmiotowym. Bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym polega na tym, że przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego. Sytuacja taka ma miejsce wtedy, gdy następuje śmierć podmiotu uprawnionego (np. śmierć osoby, która uzyskała pozwolenie na broń), zmiana (przekształcenie) podmiotu uprawnionego (np. zmiana przedsiębiorcy, któremu udzielono zezwolenia na sprzedaż alkoholu) lub likwidacja uprawnionej jednostki organizacyjnej (np. likwidacja podmiotu dysponującego pozwoleniem budowlanym). Do grupy tej należy zaliczyć także utratę przez stronę kwalifikacji niezbędnych do wykonywania określonej funkcji. Bezprzedmiotowość przedmiotowa oznacza z kolei, że przestaje istnieć przedmiot stosunku prawnego. Ta postać bezprzedmiotowości może zaistnieć np. w razie zniszczenia rzeczy, przekształcenia jej, rezygnacji uprawnionego z realizacji uprawnienia". Żadna ze wskazanych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. Istnieją nadal wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, które stały się podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie świadczy w szczególności o zniknięciu przedmiotu tamtego stosunku prawnego, powołany w skardze fakt uchylania się adresata decyzji o pozwoleniu na budowę od zawarcia umowy najmu lub innej stosownej umowy upoważniającej inwestora do rozpoczęcia realizacji budowy. Zdaniem Sądu Administracyjnego, uchylenie przepisu będącego podstawą decyzji administracyjnej czy też zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowią samoistnej przesłanki do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację) - por. orzeczenie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 4/07. Przesłanką uzasadniającą zaistnienie bezprzedmiotowości decyzji nie jest natomiast stwierdzenie zmiany przepisów stanowiących jej podstawę prawną. Sama zmiana takiej podstawy nie ma wpływu na ukształtowany tą decyzją stan prawny Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.