II OSK 1250/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 761/19 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 761/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego tj. ogrodzenia na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości W., gm. B., uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od [...]WINB na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez: – uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na, jak to Sąd pierwszej instancji określił, "naruszenie przepisów postępowania" bez wskazania, które dokładnie z przepisów postępowania zostały naruszone przez organ drugiej instancji w zakresie oceny powstałego obiektu, – sporządzenie uzasadnienia, które nie wskazuje, na czym dokładnie polegał błąd organu drugiej instancji w rozumowaniu dotyczącym zrealizowania zgłoszenia, a ponadto zawarcie w wyroku wskazań co do dalszego postępowania polegających na zaleceniu dokonania oceny "czy betonowe ogrodzenie spełnia wymogi zgłoszenia (...)", oraz jaki "charakter ma drut osadzony na betonowych płytach ogrodzenia i czy ewentualnie jego osadzenie ma wpływ na wysokość wykonanego ogrodzenia", w sytuacji w której [...]WINB takiej analizy dokonał, a Sąd nie wskazał na błędy logiczne lub merytoryczne wywodu organu drugiej instancji, co pozostawia niepewność co do zakresu związania wyrokiem na podstawie art. 153 p.p.s.a., II. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez ich niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie lakonicznego, nie czyniącego zadość ustawowym wymogom, uzasadnienia wyroku, które uniemożliwia merytoryczną kontrolę orzeczenia, a ponadto nie wyjaśnia, na jakiej właściwie podstawie zapadł zaskarżony wyrok, nie wskazano bowiem, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo budowlane zostały naruszone. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że wbrew twierdzeniom Sądu wojewódzkiego, nie istnieją okoliczności, które nie zostały wyjaśnione przez organy nadzoru budowlanego, a które "uniemożliwiają weryfikację zaskarżonego rozstrzygnięcia". Kwestia realizacji zgłoszenia z [...] sierpnia 2017 r. została już wyjaśniona przez organy w sposób wyczerpujący, dotyczy to zarówno istniejącego nasypu, na którym wzniesiono sporne ogrodzenie, jak również drutu kolczastego zwieńczającego konstrukcję ogrodzenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, jeżeli Sąd pierwszej instancji miał inny pogląd prawny, przeciwny do [...]WINB, co do powstałego obiektu i inaczej kwalifikował wykonane roboty, to powinien w sposób precyzyjny ten pogląd wyrazić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących przesłankach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na drugiej ze wskazanych przesłanek, tj. naruszenie przepisów postępowania. Generalnie zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na niewłaściwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Motywy wyroku mają przekonywać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji. Ma to bowiem znaczenie zarówno dla stron – powinno przekonywać o zasadności podjętego rozstrzygnięcia jak również dla Sądu II instancji – kontrolującego instancyjnie zaskarżony wyrok. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku, mimo iż jest niezwykle skrótowe, zawiera jednak elementy, które pozwalają na prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz poddaje się tym samym kontroli instancyjnej. Przypomnieć należy, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, bowiem uznał za błędne stanowisko [...]WINB, uchylające zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i umarzającej postępowanie pierwszej instancji, w sprawie budowy od strony działki nr [...] ogrodzenia na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości W., gm. B. Sąd I instancji wyjaśnił w motywach uzasadnienia, że nasyp i wybudowane na nim ogrodzenie stanowią całość techniczno-użytkową, zatem nie są to dwie odrębne inwestycje, jak błędnie przyjął [...]WINB. Kolejnym argumentem przemawiającym za uchyleniem zaskarżonej decyzji, było brak szerszego przeanalizowania przez organ odwoławczy kwestii osadzenia drut kolczastego na płytach betonowych stanowiących ogrodzenie, w związku ze zgłoszeniem budowy betonowego ogrodzenia z dnia [...] sierpnia 2017 r. Rację ma skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji nie powołał wprost przepisów postępowania, które miał naruszyć organ odwoławczy. Argumentacja Sądu I instancji jest rzeczywiście w tym zakresie dość pobieżna, jednak naruszenie to nie jest na tyle istotne, by stanowiło wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Podstawę orzeczenia przez Sąd I instancji stanowił przepis 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który nakazuje uchylenie zaskarżonej decyzji dotkniętej naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Postępowanie administracyjne objęte kontrolowanym wyrokiem Sądu I instancji toczyło się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a). Zresztą w skardze do Sądu z dnia 6 września 2019 r. podnoszono zarzut naruszenia m.in. art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. czyli fundamentalnych przepisów dotyczących postępowania administracyjnego. Trudno zatem przyjąć, że mogło chodzić o jakieś inne przepisy procesowe, niewymienione wprost w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie budzi wątpliwości NSA, że wadliwe rozpatrzenie materiału dowodowego, może prowadzić do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dlatego też zauważone przez Sąd I instancji uchybienia organu odwoławczego przekonują o konieczności wnikliwego, ponownego rozpatrzenia odwołania z uwzględnieniem wytycznych płynących z zaskarżonego wyroku. Brak jest przy tym podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że wykonany na części działek [...] i [...] nasyp i umieszczone na nim ogrodzenia, należy rozpatrywać jako jedną inwestycję, w sensie techniczno – użytkowym. Trudno bowiem uznać, by nasyp, wzniesiony w określonym celu, niemal w tym samym okresie, co wybudowanie ogrodzenia, należało rozpatrywać jako odrębną inwestycję, zwłaszcza, że nowe ogrodzenie usytuowano nie w miejscu istniejącego, starego ogrodzenia, lecz w pewnym przesunięciu – na podwyższonym terenie. Trafnie również dostrzegł Sąd wojewódzki, że organ II instancji zupełnie pominął, że na szczycie ogrodzenia zamontowano dodatkowe wsporniki i zamontowano na nich drut kolczasty. Elementy te, jako część ogrodzenia, należało przeanalizować pod kątem wysokości całej inwestycji. To, że organ nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszenia rozbiórki ogrodzenia i budowy nowego, nie oznacza automatycznie legalności prowadzonych prac budowlanych. Organ nadzoru budowlanego sprawdza na każdym etapie postępowania czy realizacja obiektów budowlanych jest zgodna ze sztuką budowlaną oraz z dokonanym zgłoszeniem. Roboty budowlane wykonane niezgodnie ze zgłoszeniem uzasadniają ingerencję organu nadzoru budowlanego. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że trafnie Sąd I instancji wskazał [...]WINB, jakie kwestie powinny zostać ocenione w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Wytyczne dla organu odwoławczego, jakie zawarto w zaskarżonym wyroku, są zatem prawidłowe. Niezasadnie autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Artykuł 3 § 1 jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; określa więc właściwość rzeczową sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez te sądy. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.