II OSK 1254/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 539/18 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r., II SA/Gd 539/18, oddalił skargę M. C. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej WINB) z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: M. C. wniósł skargę na decyzję WINB z dnia [...] lipca 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. (dalej PINB) z [...] października 2017 r., nakazującą M. C. rozbiórkę wykusza zlokalizowanego w północnej połaci dachowej w odległości 40 cm od granicy z działką sąsiednią nr [...] w budynku usytuowanym na terenie działki nr [...] położonej przy ul. R. w R., gmina K. WINB wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Sąd podał, że kwestią sporną pozostaje ocena, czy istniejący wykusz w połaci dachowej wraz z otworem okiennym, po zakryciu szyb blachą, utracił cechy okna i czy wobec powyższego znajdują wobec niego zastosowanie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Sporne jest więc w istocie, czy wypełnienie otworu okiennego blachą stanowi prawidłowe wykonanie obowiązku nałożonego przez PINB w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymanej w mocy co do obowiązku decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2013 r. Dokonując oceny legalności zapadłych w sprawie decyzji za błędne uznał Sąd stanowisko skarżącego, zgodnie z którym wypełnienie spornego otworu okiennego w wykuszu na połaci dachowej blachą zmieniło jego charakter w taki sposób, że utraciło ono funkcję okna. W treści protokołu oględzin z dnia [...] września 2017 r. skarżący, w ramach uwag do protokołu, podał, że okno zostało zlikwidowane poprzez zasłonięcie szyb. Załączona dokumentacja fotograficzna jednoznacznie wskazuje, że wykusz w dalszym ciągu znajduje się w ciągu dachowym, a jedyna zmiana polega na zasłonięciu szyb wykuszu blachą. Powyższe oznacza, że obowiązek usunięcia (rozebrania) wykusza nie został zrealizowany, co więcej – skarżący nie ma zamiaru jego wykonania, bowiem podjęte przez niego działania mają jedynie według sądu upozorować dostosowanie się do obowiązków, orzeczonych w ostatecznych i prawomocnych decyzjach administracyjnych organów nadzoru budowlanego. Usunięcie wykusza polegać powinno na rozebraniu konstrukcji tego wykusza, znajdującej się na dachu budynku, a przysłonięcie szyb, stanowiących jedynie jeden z elementów wykusza, niewątpliwie nie stanowi o prawidłowej realizacji tego obowiązku. Przedmiotem obowiązku jest zatem rozebranie wykusza, a nie zasłonięcie okien w wykuszu, którą to zasłonę skarżący w każdym momencie może zdjąć. Realizacja orzeczonego obowiązku powinna mieć zatem charakter trwały i nieodwracalny, których to cech nie mają działania zastosowane w okolicznościach niniejszej sprawy przez skarżącego. Sąd wskazał, że § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.75.690 ze zm.; dalej "rozporządzenie") zakazuje umieszczania okien dachowych, zwróconych w stronę granicy z działką sąsiednią w odległości mniejszej niż 4 m od tej granicy. Zakaz umieszczania otworów okiennych w ścianie budynku, w odległości mniejszej niż 4 m do okna umieszczonego w dachu zwróconego w stronę tej granicy z sąsiednią działką budowlaną oznacza również zakaz posadawiania konstrukcji, takich jak wykusz, w których te okna są konstrukcyjnie umieszczane. W niniejszej sprawie sporny wykusz wraz oknem usytuowany jest w odległości około 40 cm od granicy z działką sąsiednią. Z racji tego, że położenie ani granice budynku nie uległy zmianie, to z uwagi na § 12 rozporządzenia nie ma możliwości utrzymania spornego wykusza. Sąd podniósł, że na sąsiedniej działce posadowiony jest budynek mieszkalny, co dokumentują zdjęcia z przeprowadzonych kontroli, a zamontowanie w wykuszu przeszkleń pełniących funkcję okien, z wszystkimi możliwościami jakie dają (otwieranie, zamykanie, obserwowanie otoczenia, immisje), narusza uzasadnione interesy właścicieli sąsiedniej nieruchomości, w tym nie tylko z uwagi na naruszenie warunków technicznych, ale także związanych z ochroną prywatności i oddziaływaniem immisji pośrednich na sąsiedni grunt. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlanego (dalej p.b.) poprzez błędne uznanie, iż organ nadzoru budowlanego w sposób właściwy nie zastosował w/w przepisu prawa budowlanego, podczas gdy wobec wykonania przez skarżącego obowiązku organ zobligowany był do wydania decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku; 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 3 pkt. 2 p.b. poprzez błędne uznanie, iż organ nadzoru budowlanego w sposób właściwy zastosował w/w przepis prawa budowlanego, podczas gdy w przedmiotowej sprawie, wobec wykonania przez skarżącego obowiązku, organ zobligowany był do wydania decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku; 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną aprobatę dla ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowlanego, a wyrażającą się w błędnej ocenie materiału dowodowego i przyjęcie, iż "konstrukcja istnieją" w połaci dachowej budynku zlokalizowanego na działce skarżącego po wykonanych pracach stanowi wykusz, którego celem jest doświetlenie pomieszczenia znajdującego się na poddaszu, natomiast z uwagi na trwałe zakrycie (co Sąd I instancji błędnie interpretuje jako tymczasowy zabieg) przez skarżącego przestrzeni okiennej konstrukcja ta utraciła taką cechę, a zatem zastosowanie w przedmiotowej sprawie znaleźć powinny przepisy inne, aniżeli te o odległości usytuowania otworów okiennych, na które powołują się organy obu instancji (§ 12 ust. 5 pkt. 2 rozporządzenia); 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. poprzez oddalenie skargi na decyzję organu pomimo naruszenia przez organ ww. art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. i uznanie, iż w niniejszej sprawie organ zasadnie nałożył na stronę obowiązek rozbiórki wykusza, podczas gdy jest to rozstrzygnięcie nieproporcjonalnie dolegliwe dla strony w okolicznościach niniejszej sprawy oraz pominięcie, iż wystarczające byłoby nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego; 5. art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi na decyzję WINB, podczas gdy zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze skierowanej do WSA, a dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 15 k.p.a. i art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 3 pkt. 1 i 2 p.b., dają uzasadnione podstawy do jej uchylenia; 6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję, podczas gdy w toku jej wydawania organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy w sposób pozwalający na wydanie prawidłowej decyzji, tj. nie ustalił czy stan nieruchomości pozwala na wydanie decyzji nakazującej przywrócenie jej do stanu poprzedniego; 7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 32 ust. 2 oraz w zw. z art. 83 w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie skarżącego, działanie organu w oparciu o własne stanowisko wypracowane na skutek zastosowania tzw. partykularyzmu interpretacyjnego w zakresie dokonania oceny stanu faktycznego, podczas gdy okoliczności przedstawione przez skarżącego dają podstawę do uchylenia decyzji organu nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania J. W. i B. W. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że zaskarżona decyzja jest konsekwencją wcześniejszego postępowania, którym objęto przedmiotowy wykusz i zapadłych w nim ostatecznych i prawomocnych rozstrzygnięć. Przypomnieć należy, że decyzją PINB z [...] lutego 2013 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nałożono na skarżącego kasacyjnie obowiązek usunięcia "wykuszu zlokalizowanego w północnej połaci dachowej w odległości około 40 cm od granicy z działką sąsiednią". Obowiązek ten obejmował zatem cały wykusz, a nie tylko sam otwór okienny w nim się znajdujący. Wobec tego, że w dniu [...] maja 2013 r. WINB utrzymał tę decyzję w mocy "w części dotyczącej nałożonego obowiązku", określając jedynie nowy termin wykonania obowiązku, a następnie skarga na tę decyzję została przez WSA prawomocnie odrzucona, obowiązek ten stał się zarówno ostateczny, jak i prawomocny. Zauważyć też wypada, że postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania ww. obowiązku, jednak wyrokiem z dnia 28 września 2016 r., II SA/Gd 414/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił te postanowienia wskazując, że obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie podlega egzekucji administracyjnej, gdyż przepis art. 52 p.b. sam określa tok postępowania w razie niewykonania tego obowiązku. Z uwagi na powyższe postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. PINB umorzył postępowanie egzekucyjne, po czym – kontynuując postępowanie naprawcze – po przeprowadzeniu oględzin decyzją z dnia [...] października 2017 r. nałożył na inwestora (skarżącego) obowiązek rozbiórki "wykuszu zlokalizowanego w północnej połaci dachowej w odległości około 40 cm od granicy z działką sąsiednią". Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał tę decyzję w mocy, a zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na ww. decyzję. Skarżący kasacyjnie uważa, że wykonał obowiązek, bo w oknie wykuszu zamiast szyby jest blacha i nic przez to okno nie widać. Powyższe stanowisko skarżącego kasacyjnie jest błędne. Skoro na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. prawomocnie nałożono na skarżącego obowiązek usunięcia wykusza, w którym to wykuszu znajduje się otwór okienny, to nie jest wykonaniem obowiązku o takiej treści pozbawienie otworu okiennego cech przeszklenia, możliwości otwierania i zamykania, obserwowania otoczenia i immisji na grunt sąsiedni, a nawet całkowita likwidacja otworu okiennego. Obowiązkiem objęto bowiem cały wykusz, a nie tylko znajdujący się w nim otwór okienny. Ponadto – chociaż WSA skoncentrował się na umiejscowieniu okna w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki – zauważyć wypada, że nawet ściana bez okien nie może być bliżej niż 3 m od granicy działki, natomiast przedmiotowy wykusz jest usytuowany w odległości 40 cm od tej granicy. Z uwagi na powyższe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne. Organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do stwierdzenia wykonania obowiązku usunięcia wykusza, skoro wykusz ten nie został usunięty, a jedynie w istocie zasłonięto znajdujące się w nim okno blachą. Sąd I instancji nie naruszył w tych okolicznościach ani art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b., ani art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 3 pkt. 2 p.b. Z tych samych względów WSA nie naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b., a także art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 15 k.p.a. i art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz z art. 51 ust. 3 pkt. 1 i 2 p.b. W sprawie tej nie naruszono też art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., ponieważ organ wyjaśnił stan faktyczny sprawy w sposób pozwalający na wydanie prawidłowej decyzji, tj. ustalił, że wykusz nie został usunięty. W konsekwencji powyższego zaskarżony wyrok nie narusza art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 32 ust. 2 oraz w zw. z art. 83 w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż stanowisko organu nie było wynikiem "partykularyzmu interpretacyjnego w zakresie dokonania oceny stanu faktycznego", lecz wynikało z faktu, że wbrew prawomocnie nałożonemu obowiązkowi przedmiotowy wykusz nie został przez zobowiązanego usunięty. Zupełnie chybione przy tym jest twierdzenie o nierównym traktowaniu skarżącego, gdyż w żaden sposób nie wykazano, w czym ta nierówność miała się przejawiać. Podkreślić ponadto należy, że wbrew wywodom zawartym w motywach skargi kasacyjnej – przedmiotowy obowiązek został nałożony precyzyjnie i jednoznacznie wynikał z niego, że usunięty ma być cały wykusz, a nie tylko otwór okienny w nim się znajdujący. Zauważyć wypada, że w decyzji PINB z [...] lutego 2013 r. w sposób jasny wskazano, że jest to obowiązek usunięcia "wykuszu zlokalizowanego w północnej połaci dachowej w odległości około 40 cm od granicy z działką sąsiednią" i nawet w nim nie wskazywano na otwór okienny. Identycznie wykusz ten został opisany w decyzji PINB z [...] października 2017 r. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA ze stycznia 2022 r. – k. 161 akt sądowych) – orzekł jak w sentencji.